I SA/Wr 576/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Łysikowska, Sędziowie Sędzia NSA Halina Betta (sprawozdawca), Sędzia NSA Lidia Błystak, Protokolant Dagmara Stankiewicz-Rajchman, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. przy udziale sprawy ze skargi H. i L. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kwotę 357,00 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Fn.[...] organ I instancji ustalił skarżącym wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2005 r. w kwocie 356.247,90 zł. Decyzja zawierała wymagane art. 223 § 2 pkt 1 ustawy ordynacja podatkowa z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.) pouczenie o trybie i terminie jej zaskarżenia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, decyzję tę organ I instancji doręczył 4 grudnia 2008 r. radcy prawnemu B. B. – S. na adres jej kancelarii. Według umieszczonej pod decyzją deklaracji decyzję tę przesłano też na adres zamieszkania podatników. W dniu 5 stycznia 2009 r. wpłynęło odwołanie sporządzone przez skarżących. Stanowiącym przedmiot skargi postanowieniem z dnia [...] r. o Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 223 § 2 pkt 1 ordynacji podatkowej. Organ uznał za skuteczne dla celów procesowych doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony w dniu 4 grudnia 2008 r. i przyjął, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 18 grudnia 2008 r. stąd uznał iż złożone odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminowi do zaskarżenia decyzji organu I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono zakończonemu postanowieniu naruszenie: 1. prawa materialnego: – art. 98 k.c. (Kodeksu cywilnego) w związku z art. 137 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że radca prawny B. B. – S. jest pełnomocnikiem skarżących w postępowaniu wszczętym z urzędu przez Burmistrza P. postanowieniem z dnia [...] r. w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości za 2005 r., 2. prawa procesowego: - art. 137 § 2 w związku z art. 145 § 2 oraz art. 223 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że doręczenie decyzji administracyjnej radcy prawnemu nieumocowanemu do działania w imieniu skarżących wywołuje skutki prawne wynikające z art. 223 § 2 pkt 1 podczas gdy termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji w sposób unormowany w art. 144-154 OP; - art. 122 poprzez nie ustalenie daty doręczenia decyzji wymiarowej podatnikom. Kwestionując udział pełnomocnika w tym postępowaniu, strona podważyła skuteczność doręczenia dokonanego do rąk pełnomocnika, a w konsekwencji bezzasadność stanowiska organu, że odwołanie podatników wniesione zostało po terminie. Badając legalność zaskarżanego postanowienia Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Stwierdził, że udzielenie pełnomocnictwa oraz jego zakres i treść są uzależnione tylko od woli mocodawcy, zatem w przypadku złożenia organowi pełnomocnictwa organy podatkowe obowiązane są honorować udział pełnomocnika w zakresie wskazanym przez stronę w treści pełnomocnictwa. Organy nie są przy tym legitymowane, aby domniemywać, w jakiej sprawie i w jakim zakresie działa pełnomocnik. Przyjmuje się zatem, że w postępowaniach podatkowych konieczne jest nie tylko precyzyjne określenie treści pełnomocnictwa, ze wskazaniem jakiego podatku, za jaki okres i przed którym organem strona będzie zastępowana przez pełnomocnika, ale też – aby organ mógł uwzględnić rzeczywistą wolę strony - do akt konkretnej sprawy musi być złożony dokument - oryginał lub urzędowo potwierdzony odpis pełnomocnictwa. W świetle art. 137 § 2 i 3 O.p. przytoczonej regulacji prawnej i treści udzielonych przez podatników pełnomocnictw, nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że organ honorował udział radcy prawnego, jako pełnomocnika w postępowaniu dotyczącym ustalenia zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2005 r. WSA we Wrocławiu nie podzielił zarzutów skargi, że pełnomocnictwa udzielone 2 i 30 stycznia 2008 r. nie mogły być skuteczne w postępowaniu w sprawie ustalenia zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2005 r. z uwagi na ich udzielenie przed wszczęciem tego postępowania (które nastąpiło postanowieniem z dnia [...] r.). W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczność, że pełnomocnictwo zostało udzielone przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia zobowiązania, nie wykluczało uznania pełnomocnika w postępowaniu wszczętym już po jego udzieleniu. O zakresie umocowania pełnomocnika decyduje treść pełnomocnictwa, a nie termin jego udzielenia. I okoliczność, że w chwili jego udzielenia nie toczyło się jeszcze postępowanie, nie wyklucza, że strona antycypując wszczęcie takiego postępowania upoważniła pełnomocnika w tym zakresie. Istotne jest, że po wszczęciu tego postępowania wobec strony, organ dysponował urzędowo potwierdzonym pełnomocnictwem, którego zakres jednoznacznie wskazywał na umocowanie pełnomocnika do zastępowania strony w tym konkretnym postępowaniu. Od powyższego wyroku strona złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej strona zarzuciła, iż Sąd I instancji, pominął okoliczność, że odpis (kserokopia) pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy nie została złożona ani przez skarżących ani przez ich pełnomocnika. Kserokopia pełnomocnictwa została wykonana przez pracownika działającego z upoważnienia Burmistrza P., który poświadczył odpis za zgodność z oryginałem. Pracownik organu I instancji dysponował bowiem oryginałem pełnomocnictwa z 2 stycznia 2008 r., które zostało złożone w innej sprawie podatkowej toczącej się przed organem podatkowym w P.. Wyżej wymienione pełnomocnictwo wraz z pełnomocnictwem skarżącej dla jej męża (z dnia 30 września 2008 r.), stanowiło umocowanie dla radcy prawnego B. B. – S. do reprezentowania skarżących w sprawie zmiany decyzji ostatecznych - nakazów płatniczych za lata 2002, 2003, 2004, 2005 i 2006 - w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości za lata 2002, 2003, 2004, 2005 i 2006. Zostało ono przedłożone organowi podatkowemu pierwszej instancji wraz z odwołaniem z dnia [...] r. od decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r., zmieniającej w części wymiar podatku od nieruchomości ustalonego decyzją - nakazem płatniczym 2041 wydanym w dniu 8 kwietnia 2002 r. na podatek od nieruchomości (sygn. akt Fn.IV.3iio-25i/o2), zgodnie z pismem skarżącego z dnia 4 lutego 2008 r. adresowanym do Urzędu Gminy i Miasta P.. Skarżący zwrócili uwagę, że zdaniem Sądu pierwszej instancji z treści -pełnomocnictwa z dnia 2 stycznia 2008 r. wynikało, że mocodawca - skarżący - upoważnia radcę prawnego B. B. – S. do reprezentowania we wszystkich instancjach spraw w postępowaniach podatkowych skarżących w sprawie zmiany decyzji ostatecznych za lata 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 r. W takim samym zakresie przedmiotowym skarżąca udzieliła w dniu 30 stycznia 2008 r. pełnomocnictwa swojemu mężowi do działania w jej imieniu. Zwracając uwagę na treść pełnomocnictwa i stwierdzając równocześnie, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone ustnie do protokołu, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, przy czym między innymi radca prawny, może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa, Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że w aktach spornej sprawy brak jest oryginału pełnomocnictwa, a odpis pełnomocnictwa znajdujący się w aktach nie został dołączony przez pełnomocnika. Skarżący stwierdzili, że w.w. radca prawny działa w ich imieniu, ale tylko w postępowaniach dotyczących wznowienia z urzędu, na podstawie art. 243 § 1 i 2 O.p., postępowań podatkowych w sprawie zmiany decyzji ostatecznych – nakazów płatniczych w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości na ww. lata. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 223/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał Sąd II instancji iż w rozpoznawanej sprawie kluczowa jest dyspozycja normy zawartej w art. 137 § 3 O.p., która nakłada na pełnomocnika strony obowiązek dołączenia do akt danej sprawy w.w. dokumentów poświadczających umocowanie do reprezentowania strony. Dokumenty te mogą mieć formę albo oryginału albo urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Jest to kluczowy w rozpoznawanej kwestii obowiązek prawny. Dopiero bowiem od chwili doręczenia organowi prowadzącemu postępowanie pełnomocnictwa pełnomocnik ten powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, gdyż to zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Od tego momentu pominięcie pełnomocnika przez organ prowadzący postępowanie musiałoby być traktowane jako pominięcie samej strony i stanowiłoby o istotnej wadliwości takiego postępowania. Przepis prawa jednoznacznie sytuuje wyznaczenie tego momentu, poprzez dołączenie stosownych dokumentów do akt sprawy, po stronie pełnomocnika podatników, a nie organu podatkowego. Jednakże na mocy omawianego przepisu w żaden sposób nie można wyprowadzić uprawnienia dla organów podatkowych do samodzielnego dołączania stosownych dokumentów do akt sprawy, jako potwierdzeń udzielonego przez stronę postępowania pełnomocnictwa, jak również do uwierzytelniania tegoż pełnomocnictwa. Organ podatkowy nie ma wpływu na zakres pełnomocnictwa, moment jego wystawienia oraz wybór osoby umocowanej do reprezentowania strony. Wątpliwości te zostały jednak pominięte i niezauważone przez Sąd pierwszej instancji, co potwierdza zarzut wadliwej kontroli sądowoadministracyjnej. Oceniając omawianą okoliczność faktyczną WSA we Wrocławiu powinien był zbadać, czy organ podatkowy miał kompetencję do samodzielnego sporządzenia urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa i dołączenia go do akt sprawy. Rozważania w tym zakresie powinny być przeprowadzone w kontekście zasady praworządności, wyrażonej w art. 120 O.p., a mającej swoje mocniejsze, konstytucyjne ugruntowanie w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Należy bowiem uwzględnić, że organy podatkowe mogą działać wyłącznie na podstawie wyraźnie wskazanych przez przepisy prawa kompetencji. Nie przysługuje im domniemanie swobody działania, czyli innymi słowy: wszystko to, co nie jest dozwolone jest w ich przypadku zabronione (por. analogiczny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2001 r., sygn. akt III SA 67/00, niepubl.). Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej przesądza analiza treści w.w. pełnomocnictwa Skarżącego z dnia 2 stycznia 2008 r. Pełnomocnictwo zostało bowiem ustanowienie do prowadzenia spraw ,,...we wszystkich instancjach w postępowaniach podatkowych państwa L. i H. F. w sprawie zmiany decyzji ostatecznych nakazów płatniczych za lata 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 w sprawach ustalenia wysokości podatku od nieruchomości za 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 r." (k. 1 akt admin.; podkreślenia NSA). Przytoczona treść pełnomocnictwa czyni wątpliwym, czy rozciąga się ono jedynie na sprawy dotyczące zmiany decyzji ostatecznych - nakazów zapłaty, które były następstwem prowadzenia spraw o ustalenie wysokości podatku od nieruchomości za w.w. lata, czy też dotyczy spraw o zmianę decyzji ostatecznych - nakazów zapłaty, a obok tego także postępowań o ustalenie podatku ad nieruchomości za lata 2002-2006. Naczelny Sad Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność przy ponownym badaniu sprawy przez Sąd I instancji dokonania oceny zakresu udzielonego pełnomocnictwa, a mianowicie czy rozciąga się ono jedynie na sprawy dotyczące zmiany decyzji ostatecznych – nakazów zapłaty, które były następstwem prowadzenia spraw o ustalenie wysokości podatku od nieruchomości za wymienione w pełnomocnictwie lata, czy też dotyczy spraw o zmianę decyzji ostatecznych – nakazów zapłaty, a obok tego także postępowań o ustalenie podatku od nieruchomości za lata 2002 – 2006. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie też sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd obecnie rozpoznając sprawę mając na uwadze stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie stanął na stanowisku iż w świetle okoliczności sprawy nie sposób uznać iż strona skarżąca reprezentowana była w postępowaniu podatkowym przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego B. B. – S.. Poza sporem w sprawie jest, iż znajdujące się aktach sprawy pełnomocnictwo udzielone dla wyżej wymienionej radcy prawnego nie zostało przedłożone organowi podatkowemu w przedmiotowej sprawie ani przez stronę jak i przez pełnomocnika. Zgodnie zaś z art. 137 § 3 ustawy ordynacja podatkowa to pełnomocnika strony obciąża obowiązek dołączenia do akt danej sprawy dokumentów poświadczających umocowanie do reprezentowania strony, czy to w formie oryginału albo urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Dopiero bowiem od chwili doręczenia organowi prowadzącemu postępowanie pełnomocnictwa pełnomocnik ten działa w sprawie i powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich. W przedmiotowej sprawie zaś organ podatkowy samodzielnie dołączył do sprawy pełnomocnictwo udzielone przez skarżących wyżej wymienionej radcy prawnemu znajdujące się w innej sprawie. Takie działanie organu podatkowego co wynika ze stanowiska Sądu II instancji było nieprawidłowe jako że, na pełnomocniku ciąży obowiązek dołączenia do akt pełnomocnictwa. Błędem organu podatkowego w rozpatrywanej sprawie było nadto dokonanie samodzielnie uwierzytelnienia zgodności odpisu pełnomocnictwa z oryginałem. Naruszony został tym samym art. 137 § 3 ordynacji podatkowej, który stanowi, iż jedynie adwokat, radca prawny lub doradca podatkowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. Organy podatkowe zaś nie mogły dokonać tej czynności jako, że nie mają do takiego działania umocowania. Za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku jaki zapadł w sprawie niniejszej należy stwierdzić, że organy podatkowe mogą działać wyłącznie na podstawie wyraźnie wskazanych przez przepisy prawa kompetencji. Nie przysługuje im domniemanie działania, czyli innymi słowy: wszystko to, co nie jest dozwolone jest w ich przypadku zabronione. Poddać nadto należy zdaniem Sądu ocenie zakres przedmiotowego pełnomocnictwa. Z jego treści wynika, że zostało ono ustanowione do prowadzenia spraw ,,...we wszystkich instancjach w postępowaniach podatkowych L. i H. F. w sprawie zmiany decyzji ostatecznych – nakazów płatniczych za lata 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 w sprawach ustalenia wysokości podatku od nieruchomości za 2002, 2003, 2004, 2005 i 2006 rok – Przytoczona treść pełnomocnictwa zdaniem Sądu nie pozwala na wysnucie jednoznacznego wniosku, że pełnomocnictwo to obejmuje swym zakresem przedmiotową sprawę. Stanowiący przedmiot zaskarżenia akt administracyjny dotyczy postępowania o ustalenie wysokości podatku od nieruchomości za lata 2002 – 2006, zaś z przywołanej treści pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż dotyczy ono spraw o zmianę decyzji ostatecznych – nakazów w sprawach ustalenia wysokości podatku od nieruchomości za lata ... 2005 ... . Reasumując skoro w rozpatrywanej sprawie organ nie miał kompetencji do samodzielnego sporządzenia urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa i dołączenia go do akt przedmiotowej sprawy, jak również, że zakres tego pełnomocnictwa nie obejmuje przedmiotowej sprawy to należy przyjąć, iż strona w postępowaniu o ustalenie wymiaru podatku od nieruchomości za 2005 rok działała osobiście bez udziału pełnomocnika. Stwierdzenie to zaś ma istotne znaczenie dla oceny czy doszło w sprawie do uchybienia terminowi przewidzianemu dla wniesienia odwołania od decyzji organu I-szej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy badając wymogi związane z zachowaniem terminu do wniesienia odwołania winien ocenić je przy przyjęciu, iż w postępowaniu wymiarowym przed organem I instancji strona działała bez pełnomocnika. Winien mieć zatem na uwadze regulację prawną przewidzianą w art. 145 § 1 i 2 ordynacji podatkowej zgodnie z którą pisma doręcza się stronie, a gdy strona ustanowiła, pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 ustawy powołanej wyżej. PM 17.06.2011 r. pop 21.06.2011 r.