I SA/Wr 585/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Kieres, Sędzia WSA Zbigniew Łoboda, Protokolant specjalista Edyta Luniak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. przy udziale sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od 01 kwietnia 2014 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. nr [...] ([...]) z dnia [...] 2016 r., w przedmiocie określenia K. T. (dalej Strona, Podatnik, Skarżący) wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od 1 kwietnia 2014 w kwocie 43,86 zł miesięcznie. Organ I instancji wskazał, że K. T. jest najemcą lokalu użytkowego od dnia 1 sierpnia 2012 r. na podstawie umowy najmu lokalu użytkowego z dnia [...] 2012 r. Zgodnie z § 6 pkt 6 w/w umowy na najemcy ciąży obowiązek zawarcia odrębnej umowy z przedsiębiorcą uprawnionym do wywozu nieczystości. K. T. pierwszą deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, złożył jako osoba fizyczna prowadząca działalność pn. K. T. "A" w dniu 28 czerwca 2013r. Przedmiotowa deklaracja dotyczyła lokalu przy ul. B[...]/"B" w J. Jako rodzaj prowadzonej działalności strona zdefiniowała galerię sztuki — wystawiennictwo oraz zadeklarowała selektywny sposób zbierania odpadów w pojemniku o pojemności 110 I wraz ze stawką miesięczną opłaty w wysokości 43,86 zł. Następnie K. T. dnia 13 listopada 2015 r. złożył zmianę deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której wykazał datę zaistnienia zmiany: marzec 2014r. oraz określił kwotę miesięcznej opłaty w wysokości "0 zł". W ocenie organu I Instancji Podatnik zobowiązany był do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami. W ocenie organu posiadanie umowy najmu (w analizowanym przypadku łącznie z zapisami dotyczącymi kwestii uregulowania obowiązków w zakresie zagospodarowania odpadów) jest wypełnieniem definicji "właściciela nieruchomości", zawartej w art.2 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 250 dalej u.c.p.g.). W kwestii niegenerowania odpadów komunalnych w wyniku prowadzenia działalności wystawienniczej organ nie przyjął argumentacji strony bowiem "B" odwiedzało, wielu gości, którym K. T. wykonywał odlewy, tworzył rzeźby. Wykonując przedmiotowe prace generowane są odpady (np. resztki materiałów z obróbki, skrawki, ubrania ochronne itp.). Organ wskazał, że opierając się na zasadach logicznego rozumowania, przyjął, że odwiedzający goście i zwiedzający wystawę, jak i prowadzący wystawę również generują, odpady komunalne. Dodatkowym argumentem udowadniającym, że działalność wystawiennicza generuje odpady jest, w ocenie organu I instancji, fakt złożenia, deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez podmioty, które prowadzą działalność wystawienniczą na terenie miasta J., tj. Biuro "C", Muzeum "D", Muzeum Miejskie "E", Muzeum "F". Organ I instancji wskazał także, że Podatnik nie udostępnił mu lokalu celem dokonania oględzin, które miały mieć miejsce 29 sierpnia 2016r. Organ I instancji wskazał, że pozyskał również informację z "A" Sp. z o. o. o ilości zużytej wody dla lokalu użytkowego przy ul. B[...] w J. w okresie rozliczeniowym od kwietnia 2014 r, do chwili obecnej. W odwołaniu o tej decyzji oraz w późniejszych pismach Strona konsekwentnie podtrzymywała twierdzenie, że w nieruchomości nie powstają odpady i nie są w żaden sposób usuwane poza lokal. Twierdzenia te podtrzymał w trakcie rozprawy administracyjnej szczegółowo opisując, co się dzieje w spornym lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wywodziło, że właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy (ust. 1) i na podstawie uchwały (ust. 2), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazało, że definicja "właściciela nieruchomości" wynika z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym przez właścicieli nieruchomości - rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. W ocenie Kolegium w przywołanym przepisie określono szeroki krąg podmiotów, które są (mogą być) adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. Powyższe podyktowane jest potrzebą zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy, wskazanych już w samej nazwie. Utrzymywanie czystości i porządku wymaga dokonywania czynności faktycznych i prawnych przez gminy i ich związki oraz wszystkie podmioty władające nieruchomościami. Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Zdaniem Trybunału, z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (zob. też wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Trybunał potwierdził, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prawodawca przyjął szerszą definicję właściciela niż wynika to z art. 140 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: kodeks cywilny). Zarazem jednak prawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa administracyjnego i cywilnego w szczególności takich jak: współwłasność (art. 195 i n. kodeksu cywilnego), prawo użytkowania (art. 252 i n. kodeksu cywilnego), użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. kodeksu cywilnego), posiadanie samoistne, jak i zależne (art. 336 kodeksu cywilnego). Pojęcie władania nieruchomością oznacza posiadanie nieruchomości. Dlatego też osobą władającą nieruchomością jest zarówno posiadacz samoistny nieruchomości, jak i posiadacz zależny (użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą). Do kategorii osób władających nieruchomością należy zaliczyć również dzierżyciela, ponieważ osoba ta faktycznie włada rzeczą "za kogo innego" (art. 338 k.c.). Dalej Kolegium wskazało, że iż kluczowym jest fakt, iż odpady powstają, bez znaczenia z punktu widzenia przepisów ustawy oraz przywołanych aktów prawa miejscowego jest twierdzenie strony o ich samodzielnym zagospodarowaniu. Odpad jest odpadem i winien być zagospodarowany w sposób który przewiduje ustawodawca, zaś właściciel nieruchomości ma obowiązki wynikające z zacytowanych wyżej przepisów. Przepisy te zaś nie przewidują samodzielnego zagospodarowywania odpadów, co więcej przepisy te w żadnym miejscu nie wskazują, ze odpad staje się odpadem dopiero po przekroczeniu drzwi lokalu tj. po wyprowadzeniu ich poza budynek. Tym samym zasadnie w niniejszej sprawie organ I instancji obciążył Stronę opłatą zagospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Kolegium organ I Instancji wyjaśnił sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Dokonał poprawnych ustaleń stanu faktycznego, poczynił prawidłowe rozważania faktyczne i prawne, trafnie rozstrzygając występujące w sprawie zagadnienie, a swe stanowisko przekonująco umotywował. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia też wątpliwości, co do jego zgodności z powołanymi przepisami prawa. Stąd też należy stwierdzić, iż decyzja organu I instancji - pomimo subiektywnych odczuć strony skarżącej - jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: tj. naruszeniu art. 7,8,11 oraz 107 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r poz.1257 dalej K.p.a.), polegające w szczególności na: niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od 1 kwietnia 2014 r. w kwocie 43,86 zł miesięcznie, niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięciu pod uwagę złożonych przez skarżącego wyjaśnień odnośnie materiałów wykorzystywanych przez niego w trakcie wykonywania przez niego różnych projektów, 2. tj. naruszeniu art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., przez błędną ocenę gromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, iż skarżący produkuje odpady i w związku z powyższym winien on ponosić stosowne opłaty, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie i dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom oraz zeznaniom skarżącego. 2. Błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie: w jakim organ administracji przyjął, że skarżący produkuje odpady, podczas gdy "materiały", które organy administracji uznały za odpady, są w rzeczywistości pełnowartościowymi produktami podlegającym dalszemu przetworzeniu (nie są odpadami), a powstają w procesie produkcji, której celem nie jest ich produkcja, w jakim organ administracji przyjął, że skarżący winien ponosić koszty gospodarowania odpadami, podczas gdy skarżący w ogóle nie produkuje odpadów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2015r poz.1224 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1369. Ze zm.) – w skrócie upsa. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) upsa. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 upsa, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji zgodnie z kompetencją ustanowioną w cytowanych przepisach stwierdził, iż badana decyzja narusza prawo w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Organu obu instancji przyjęły, że Skarżący jest "właścicielem" nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust 1 pkt 4 u.c.p.g. zgodnie z którym "ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością;" oraz że ma do niego zastosowanie przepis art. 2 ust 2a zgodnie z którym "Jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy." Zdaniem organ Skarżący został na podstawie umowy najmu wskazany jako podmiot zobowiązany do realizacji obowiązków właściciela nieruchomości. Jednocześnie organy pominęły treść art. 2 ust 3 u.c.p.g. zgodnie z którym "Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową." Celem art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jest ułatwienie wykonywania obowiązków wynikających z ustawy w przypadku, gdy mamy do czynienia z budynkami wielolokalowymi, w których wydzielono odrębne lokale. W takich przypadkach obowiązki z indywidualnych podmiotów przechodzą mocą ustawy na wspólnoty (lub spółdzielnie) reprezentowane przez swoje organy (zarządy). Obowiązki te, to nie tylko złożenie deklaracji i uiszczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale także inne, określone w rozdziale 3 u.c.p.g. W szczególności z art. 5 ust. 1 u.c.p.g. wynika, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r. ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Analiza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że ustawodawca celowo dla budynków wielolokalowych przyjął odrębne uregulowanie. Przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. należy zatem odczytać w ten sposób, że wolą ustawodawcy obowiązki właścicieli przerzucono na konkretną grupę podmiotów (osoby sprawujące zarząd nad nieruchomością wspólną). Podmioty te winny składać jedną deklarację (a nie osobno dla poszczególnych lokali) i uiszczać jedną opłatę (odpady są gromadzone we wspólnych pojemnikach). Omawiany przepis, wprowadzający zasadę jednego podmiotu wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców, wskazuje ponadto, że także w tym przypadku celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, gdy wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co powodować może stan niepewności, co do zakresu obowiązków poszczególnych podmiotów. Podsumowując powołany przepis, oznacza, że zarówno przed dniem 1 lutego 2015 r. jak i po tej dacie w przypadku wyodrębnienia lokali w budynkach wielolokalowych podatnikiem jest wspólnota mieszkaniowa, zaś osoba sprawująca zarząd nieruchomością wspólną obciążona jest na podstawie art. 2 ust. 3 u.c.p.g., obowiązkami podatnika, tj. złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zapłaty tej opłaty. Zadecydował o tym ustawodawca, dokonując z dniem 1 lutego 2015 r. zmian do u.c.p.g. o charakterze doprecyzowującym. Tymczasem z akt sprawy – w tym wezwań kierowanych do świadków, sposobu adresowania korespondencji, umowy najmu- wynika, że lokal zajmowany przez Skarżącego nie jest jedynym znajdującym się przy ul. B[...]. Także z danych internetowych – w tym danych adresowych firm, dostępnych danych z ksiąg wieczystych wynika, że pod adresem B[...] w J. znajduje się budynek wielolokalowy, do którego art. 2 ust 3 u.c.p.g. może mieć zastosowanie. Z akt sprawy nie wynika nawet czy zajmowany przez Skarżącego lokal stanowi przedmiot odrębnej własności i kto jest jego właścicielem. Organy obu instancji w ogóle nie wyjaśniły tej kwestii. Tym samym organy w ogóle nie ustaliły czy Skarżący istotnie może być stroną w postępowaniu w niniejszej sprawie. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zgodnie z treścią art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Przepis wyraża zasadę prawdy obiektywnej, będącej bez wątpienia naczelną zasadą postępowania podatkowego. Trzeba zaś pamiętać, że zasady ogólne postępowania podatkowego są integralną częścią przepisów regulujących procedurę podatkową i są dla organu podatkowego wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym, jak podkreślono w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, art. 122 Ordynacji podatkowej ( dawniej art. 7 K.p.a.) jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1982 roku, sygn. akt I SA 258/82, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1982, nr 1, poz. 54; por. również J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne, Warszawa 1993, str. 126). Wykładnia ta, dotycząca art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, bez wątpienia zachowuje swoją aktualność także w świetle regulacji zawartej w art. 122 Ordynacji podatkowej. Wskazać także należy, iż zgodnie z art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej. "Organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy." "Wyrażona w art. 122 o.p. zasada prawdy obiektywnej oznacza dla organu podatkowego obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 187 § 1 o.p. nakładający na organ powinność zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ podatkowy zobowiązany jest więc zebrać materiał dowodowy dotyczący wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia obowiązującego stanu prawnego. Powyższe obowiązki nałożone zostały nie tylko na organ rozstrzygający w pierwszej instancji, ale również na podatkowy organ odwoławczy. (...)" (wyrok WSA w Warszawie z 16.11.2009 sygn. akt III SA/Wa 1049/09 LEX nr 558078) Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (wyrok wsa w Krakowie z 10.12.2009 sygn. akt I SA/Kr 1203/09 LEX nr 549810). W toku ponownego postępowania organy winny dokonać niezbędnych ustaleń w wyżej wskazanym zakresie t.j. - ustalić jaki jest charakter budynku przy ul. B[...] w J.; - ustalić kto jest właścicielem budynku względnie kto i na jakich zasadach sprawuje zarząd budynkiem; a dopiero w dalszej kolejności ustalać czy zostały prawidłowo zrealizowane obowiązki w zakresie ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami. Reasumując, na skutek wskazanych wyżej naruszeń przepisów o postępowaniu Sąd uznał, iż organy nie wyjaśniły w stopniu dostatecznym stanu faktycznego w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie skargi zobowiązuje Wojewódzki Sąd Administracyjny do zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania (art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). ----------------------- Strona1