I SA/Wr 664/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale I sprawy ze skargi V. B. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 1336/19 I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V. B. (dalej: skarżący, strona) w dniu 13 listopada 2020 r. złożył skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 1336/19 zobowiązującego organ m.in. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący powołując art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wniósł o: 1) wymierzenie organowi grzywny; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie oraz że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie i wysokości przewidzianej w art. 154 § 7 p.p.s.a. nie mniejszej jednak, niż 10 000 zł; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postepowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko, wskazując m.in., że pomimo otrzymania prawomocnego wyroku organ nie wykonał go w zasadniczej części, tj. w zakresie zobowiązania do merytorycznego załatwienia sprawy skarżącego. Do skargi załączyła uwierzytelnione kopie wezwań do zapłaty skierowanych do organu (pisma z 26 marca 2020 r., 3 lipca 2020 r., 30 lipca 2020 r.) oraz wezwanie do wykonania wyroku z 27 października 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W opisie przebiegu postępowania organ przyznał otrzymanie pism skarżącego wzywających do zapłaty i wykonania obowiązków nałożonych na Wojewodę ww. wyrokiem (wpływ do organu: 30 marca 2020, 7 lipca 2020 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu 13 listopada 2020 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt. I SAB/Wr 136/19 stwierdził, że Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle (punkt I sentencji wyroku); przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku); zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku); przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1 000 złotych (punkt IV sentencji wyroku) oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (punkt V sentencji wyroku). Odpis ww. wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz aktami sprawy administracyjnej wpłynął do organu w dniu 20 lutego 2020 r. Pismem z 22 kwietnia 2020 r. (wpływ do organu – 30 kwietnia 2020 r.) strona zawnioskowała o przyspieszenie wydania decyzji w sprawie, powołując się na wyrok WSA z 29 stycznia 2020 r. Pismem z 30 lipca 2020 r. (zatytułowanym: "Wezwanie do zapłaty", wpływ do organu – 3 sierpnia 2020 r.) strona wezwała organ do wykonania wyroku w zakresie zapłaty kwot zasądzonych ww. wyrokiem oraz wykonania obowiązków nałożonych na Wojewodę. Pismem z 31 sierpnia 2020 r. (wpływ do organu – 3 września 2020 r.) skarżący bez wezwania organu uzupełnił braki formalne wniosku oraz wniósł o przyspieszenie postępowania oraz wydanie decyzji. Za akt administracyjnych sprawy wynika też, że po wniesieniu skargi, pismem z 26 listopada 2020 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (wniosek ten skarżący złożył w dniu 20 grudnia 2018 r.). W dniu 31 lipca 2020 r. organ wykonał wyrok w zakresie wypłaty sumy pieniężnej oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV i V sentencji wyroku), co skarżący przyznał w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem sporu jest niewykonanie przez Wojewodę prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 1336/19 uwzględniającego skargę strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ z wniosku skarżącego złożonego w dniu 20 grudnia 2018 r. Wedle skarżącego Wojewoda, mimo prawomocnie nałożonego obowiązku załatwienia w sprawy w wyznaczonym 30-dniowym terminie obowiązku tego nie wykonał ani w tym terminie, ani do dnia wniesienia skargi na niewykonanie tego wyroku. Z kolei organ wskazuje, że zwłoka w wykonaniu prawomocnego wyroku z 29 stycznia 2020 r. w zakresie pkt I jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych do organu, konieczności równoczesnego procedowania w wielu równych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania oraz braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Za bezzasadny uznał wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Podstawę prawną rozpoznania przedmiotu skargi stanowi art. 154 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Z przepisu tego wynika zatem, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Wezwanie, którym należy poprzedzić skargę na niewykonanie wyroku (jak również na niezałatwienie sprawy) stanowi przesłankę dopuszczalności zaskarżenia, której niedochowanie powoduje odrzucenie skargi bez możliwości jej konwalidacji. W nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych znajdują się trzy pisma skarżącego, z których jasno wynika wezwanie do wykonania wyroku (z 26 marca 2020 r., z 22 kwietnia 2020 r. z 30 lipca 2020 r. oraz z 31 sierpnia 2020 r. Brak jest natomiast wezwania do wykonania wyroku z 27 października 2020 r. Otrzymania tego pisma organ nie potwierdza, zaś wśród dokumentów dołączonych do skargi brak dowodu doręczenia tego pisma Wojewodzie. Sąd nie ma jednak wątpliwości, że skarżący spełnił spełnił warunek dopuszczalności zaskarżenia, wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. Z pism strony znajdujących w aktach administracyjnych sprawy jasno wynika wezwanie organu do wykonania wyroku nie tylko w zakresie zapłaty zasadzonych sum, lecz również – w zakresie wykonania wyroku w ogóle. Okoliczności tej nie kwestionuje także organ. Przystępując do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego w wyroku, to w pierwszej kolejności trzeba podkreślić poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., a które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (tak wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym pogląd, że niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). W sprawie niewątpliwie została spełniona przesłanka dopuszczalności zaskarżenia, co Sąd ocenił wyżej. Co do drugiej przesłanki, zawartej w art. 154 § 1 p.p.s.a., to również i ona zaistniała w sprawie - według przedstawionego jej rozumienia. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, że odpis prawomocnego wyroku z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 1336/19 doręczony został organowi w dniu 4 czerwca 2020 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 30 dni do załatwienia sprawy, do czego organ został zobowiązany w pkt I wyroku. Organ nie załatwił sprawy wyznaczonym terminie, który upływał w dniu 4 lipca 2020 r. Sąd dostrzega, że po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku, organ podjął czynność zmierzającą do jego wykonania w zakresie załatwienia sprawy. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na ocenę bezczynności Wojewody w wykonaniu prawomocnego wyroku. Niewątpliwe w wyznaczonym przez sąd administracyjny terminie Wojewoda wyroku nie wykonał w żadnej części. Żadnych czynności nie podjął również do czasu wniesienia skargi w sprawie. Takiego zaniechania organu nie sposób interpretować inaczej jak lekceważenie prawomocnego wyroku. Podjęcie czynności nie tylko po upływie terminu wyznaczonego w prawomocnym wyroku, ale również dopiero po dacie wniesienia skargi na niewykonanie wyroku, należy ponadto ocenić jako rażące naruszenie art. 170 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona i nie może ulec przedłużeniu. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Wojewoda w wyznaczonym terminie nie wykonał prawomocnego wyroku. Trzeba też podkreślić, że w wyznaczonym przez sad terminie do załatwienia sprawy (4 czerwca – 4 lipca 2020 r.) oraz do dnia wpływu skargi, czyli w sumie 5 miesięcy) organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, pozostawał całkowicie bezczynny. Podsumowując, ustalenia powyższe kwalifikują się jako niewykonanie wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych, mając na uwadze jej prewencyjną i represyjną funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku, sprzeczne z tym wyrokiem wydłużenie prawomocnie ustalonego przez tut. Sąd terminu do załatwienia sprawy, a także wobec okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu (pkt I wyroku). Zarówno zaniechanie podjęcia czynności w terminie wyznaczonym prawomocnym wyrokiem, jak i zainteresowanie się wykonaniem wyroku przez organ dopiero po wniesieniu przez stronę skargi (wpływ skargi do organu 13 listopada 2020 r.; pierwsza i jedyna czynność organu – po wniesieniu skargi, tj. 26 listopada 2020 r.) świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Ze względu na okres bezczynności i całkowitą bierność organu przez 8 miesięcy, należało uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 154 § 2 zdanie 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku przydaje sądowi kompetencję przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Jak podkreśla się w orzecznictwie komentowana norma prawna ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Sąd uznał, że w sprawie zaistniały okoliczności po stronie skarżącego, które wymagałyby zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej. Powszechnie wiadome jest bowiem, jakie trudności napotyka cudzoziemiec, gdy oczekuje tak długo (ponad 16 miesięcy) na rozpatrzenie statusu w obcym państwie i to w sytuacji lekceważenia przez organ prawomocnego wyroku nakładającego obowiązek załatwienia sprawy w określonym terminie. Z tego względu w tej części Sąd na mocy art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznał skarżącemu sumę pieniężna w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy kwocie 200 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).