I SA/Wr 730/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Radom sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ś. z dnia 25 czerwca 2019 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku J.C. z 26 maja 2019 r. Z akt sprawy wynika, że pismem z 26 maja 2019 r. J.C. (dalej: Strona, Skarżący) zwrócił się do Urzędu Skarbowego w Ś. o zrównanie przysługującej mu kwoty wolnej od podatku do tej jaka przysługuje posłom i senatorom. Uzasadniając wniosek, powołał art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i stwierdził, że skoro z tych przepisów wynika, iż wszyscy obywatele są równi wobec prawa, wszyscy mają prawo do równego traktowanie przez władze publiczne, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakichkolwiek przyczyn, to brak podstaw do utrzymywania nierównego opodatkowania uposażeń polityków i pozostałych obywateli. Skarżący wskazał, że wynagrodzenie posła jest wolne od opodatkowania do kwoty 30.451 zł w skali roku, natomiast jego wynagrodzenie jest wolne od opodatkowania w znacznie niższej kwocie. To, zadaniem Strony, oznacza, że obecny stan prawny jest niezgodny z Konstytucją RP, bowiem żadne obiektywne przesłanki nie przemawiają za tym aby poseł i senator byli opodatkowani na warunkach korzystniejszych niż osoby, które powierzyły im te funkcje. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ś. ww. postanowieniem odmówił Stronie wszczęcia postępowania w sprawie wskazanej we wniosku. Wyjaśnił, że sposób obliczenia podatku dochodowego od osób fizycznych został uregulowany w ustawie z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 150 ze. zm. – dalej: u.p.d.f.), w szczególności w art. 27 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 pkt 17 u.p.d.f., zwolnieniem od podatku objęto "diety i kwoty stanowiące zwrot kosztów, otrzymane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich do wysokości nieprzekraczającej miesięcznie kwoty 3.000 zł". Dla osób wykonujących czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich przewidziano ponadto w art. 21 ust. 1 pkt 104 u.p.d.f. zwolnienie otrzymanych środków pieniężnych i wartości świadczeń rzeczowych ( w naturze) na podstawie art. 23 ust. 3, art. 43 ust. 1, art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 46 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz.1799). Organ podatkowy wyjaśnił, że zobowiązany jest stosować te przepisy, podobnie jak inne obowiązujące przepisy prawa i nie posiada kompetencji w zakresie stanowienia prawa. Zrealizowanie wniosku Strony wymaga natomiast zmian w obowiązujących przepisach, a do tego organ podatkowy nie ma uprawnień. W tych okolicznościach, z uwagi na brak możliwości merytorycznego rozpoznanie wniosku Strony, organ podatkowy, na podstawie art. 165a § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm. – dalej: O.p.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zrównania kwoty wolnej od podatku przysługującej Stronie do takiej jaka przysługuje posłom i senatorom. Strona w zażaleniu, wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie i zarzuciła, że obecny stan prawny jest niezgodny z Konstytucją RP, zauważyła też, że w sprawie nie została uwzględniona zasada "in dubio pro tributario" zapisana w art. 2a O.p. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że zgodnie z art. 165 O.p. postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym datą wszczęcia postepowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu, z zastrzeżeniem art. 165a. Stosowanie zaś do art. 165a O.p., jeśli żądanie, o którym mowa w art. 165 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania wg organu odwoławczego, to m in.: brak w przepisach ustaw podatkowych podstawy do rozpoznania żądania o treści przedstawionej we wniosku, będące w toku postępowanie podatkowe lub uprzednie rozstrzygniecie sprawy decyzją. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek Strony dotyczy stosowania, tzw. kwoty wolnej do dochodów uzyskanych przez podatników oraz przez posłów i senatorów. Wyjaśnił, że kwestie te uregulowano w art. 21 i 27 u.p.d.f. Wszyscy podatnicy uzyskujący w 2019 r. dochód, który nie przekraczał 8.000 zł nie są zobowiązani do zapłaty podatku, a dochód przekraczający tę kwotę podlega opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27 ust. 1 i 1a u.p.d.f. Wyjaśnił też, że miesięczny dochód większości posłów i senatorów składa się z dwóch elementów, tj. uposażenia poselskiego, które przysługuje posłom zawodowym i podlega opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27 ust. 1 i 1a u.p.d.f. oraz diety w wysokości 2.473,08 zł, która przysługuje każdemu posłowi. Uposażenie posła jest opodatkowana na zasadach ogólnych, tj. korzysta z kwoty wolnej od podatku do wysokości 8.000 zł. Natomiast dieta poselska, zgodnie z art. 21 ust. pkt 17 u.p.d.f. jest zwolniona z opodatkowania do wysokości 3.000 zł miesięcznie (limit w 2019 r.). Organ odwoławczy zgodził się ze stroną, że występują znaczne różnice w opodatkowaniu dochodów Strony i dochodów posłów i senatorów. Stwierdził jednak, że zmiana w tym zakresie nie leży w kompetencjach organów podatkowych. Organ podatkowe są zobowiązane do stosowania przepisów uchwalonych przez posłów i senatorów, a nie do ich zmiany. Tym samym za niezasadne uznał zarzuty naruszenia wskazanych w zażaleniu przepisów Konstytucji RP. Za niezrozumiały organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 2a O.p., gdyż zasada wyrażona tym przepisem ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy interpretacja konkretnego przepisu budzi wątpliwości interpretacyjne i wykładnia językowa, systemowa, funkcjonalna nie daje zadowalających rezultatów służących rozstrzygnięciu wątpliwości interpretacyjnych konkretnej normy prawnej. Taka sytuacja nie wystąpiła w niemniejszej sprawie. Przepisy art. 21 ust. 1 pkt 17 i art. 27 ust. 1 i 1a u.p.d.f nie budzą bowiem żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Za niezasadny uznano też zarzut przewlekłości postępowania, bowiem wniosek Strony został rozpatrzony w terminie miesiąca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia (nieprawidłowo określając je decyzją – przypis Sądu), zarzucił naruszenie: - przepisów art. 1-3, art. 8, art. 32 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1, art. 82, art. 83, art. 84 Konstytucji RP; - dyskryminację Skrzącego jako obywatela w zestawieniu z uprzywilejowanym posłem i senatorem; - naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, pominiecie okoliczności mających wpływ na jej wynik; - nieuwzględnienie zasady in dubio pro tributario", zapisanej w art. 2a O.p. ; - wydanie postanowienia bez uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego w przedmiocie odwołania. Uzasadniając zarzuty skargi wyjaśnił, że nie ma podstaw dla utrzymania nierównego opodatkowania uposażeń polityków i pozostałych obywateli (także Skarżącego). Sytuacja taka budzi poważne wątpliwości co do zgodności z normami zapisanymi w Konstytucji RP. W praktyce takie opodatkowanie oznacza, że wynagrodzenie posła jest wolne od podatku do wysokości 30.415 zł w skali roku. W konsekwencji klin podatkowy dla pensji Skarżącego wynosi 42% wynagrodzenia, a klin podatkowy dla posła/senatora to 35% pensji. Skarżący uważa, że obecny stan prawny jest niezgodny z Konstytucją RP, bowiem żadne obiektywne przesłanki nie przemawiają za tym, aby poseł/senator byli opodatkowani na warunkach korzystniejszych niż osoby, które powierzyły im te funkcje, tj. wyborcy, w tym Skarżący. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrazowe w zaskarżonym postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1302 – dalej: P.p.s.a.), ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 §1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niniejsza sprawa został rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z 25 lipca 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ś. z 25 czerwca 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Skarżącego o zastosowanie do dochodów Skarżącego takiej samej kwoty wolnej od podatku dochodowego od osób fizycznych jaka przysługuje posłom i senatorom. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie art. 165a § 1 O.p., gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Omawiany przepis ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek i rozwiązanie takie jest podyktowane ekonomiką postępowania. Jeżeli bowiem już w momencie wszczęcia postępowania na wniosek strony można przewidzieć, że zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie, bezzasadne jest nie tylko prowadzenie takiego postępowania, ale również jego wszczęcie. Użyty w art. 165a O.p. zwrot "nie może być wszczęte", należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony może zatem nastąpić jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 28.06.2016 r., sygn. akt I GSK 329/14 – publ: na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Skarżący oczekiwał zastosowania przez organ podatkowy w odniesieniu do dochodów Skarżącego takich samych zasad opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych jakie stosowane są na mocy tej ustawy do dochodów uzyskiwanych przez posłów i senatorów. Jednocześnie Skarżący wniosku tego nie odnosił do konkretnego rozliczenia podatku, ale wskazywał globalnie na konieczność stosowanie jednolitych zasad opodatkowania w odniesieniu do wszystkich dochodów i powoływał się na zasady konstytucyjne, w szczególności zasadę równości wobec prawa oraz zasadę niedyskryminacji. Uwzględniając zatem ogólną treść wniosku Skarżącego, zasadnie organy podatkowe obu instancji wskazały na zakres zadań, jakie zgodnie z art. 25 ust. 1 (zadania dyrektora izby administracji skarbowej) i art. 28 ust. 1 (zadania naczelnika urzędu skarbowego) ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 768), wykonują. Zasadnie też stwierdziły, że wśród tych zadań jest stosowanie prawa, w szczególności prawa podatkowego, a nie jego stanowienie. Realizacja sformułowanego przez Skarżącego w piśmie z 26 maj 2019 r. wniosku wymagałby zmiany obowiązujących przepisów, polegającej na uchyleniu art. 21 ust. 1 pkt 17 u.p.d.f. Żaden z przepisów Ordynacji podatkowej nie daje bowiem organom podatkowych prawa do opodatkowania dochodów zwolnionych z podatku, ani zwolnienia z opodatkowania dochodów, które na mocy ustaw podatkowych są opodatkowane. Oznacza to, że przepisy podatkowe nie umożliwiają rozpoznania wniosku Skarżącego, prawidłowo zatem organy podatkowe odmówiły wszczęcia postępiania w sprawie z wniosku Skarżącego na podstawie art. 165a O.p. Formułowane w skardze zarzuty odnoszą się głównie do istniejących w przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych zróżnicowań w opodatkowaniu, w zależności od charakteru dochodów uzyskiwanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich (tj. diety i kwoty stanowiące zwrot kosztów) oraz dochodów uzyskiwanych przez obywatelki, w tym Skarżącego, a nie do podjętego przez organy podatkowe rozstrzygniecie, tj. pozostawienie bez rozpoznanie wniosku Skarżącego, nie miały zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezrozumiały natomiast jest zarzut naruszenia przez organy podatkowe art. 2a O.p. oraz przepisów postępowanie przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 165a O.p. Rozumienia tego przepisu Skarżący nie kwestionował. Także przepisy art. 21 ust. 1 pkt 17, art. 27 ust. 1 i 1a u.p.d.f. nie rodziły problemów interpretacyjnych, a Skarżący, jak wynika z treści wniosku, przepisy te rozumie tak jak organy podatkowe. Oznacza to, że przepisy te nie budzą one wątpliwości interpretacyjnych, tym samym nie ma podstaw do zastosowania art. 2a O.p. Skarżący nie wskazał także jakie okoliczności, mające istotne znaczenie w sprawie, nie zostały wyjaśnione przez organy podatkowe, tym samym nie jest możliwe ustosunkowanie się do tego zarzutu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako bezzasadną.