I SA/Wr 822/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca) Sędziowie: SWSA Daria Gawlak-Nowakowska SWSA Jarosław Horobiowski po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi O. H. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 258/20 I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. Przedmiotem skargi O. H. (dalej: Strona/ Skarżąca) jest niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18.12.2020 r., sygn. akt I SAB/Wr 258/20, którym Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ administracyjny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przyznał też od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 300 zł oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł. 1.2. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie w dniu 19.03.2021 r. 1.3. Pismem z dnia: 14.04.2021 r.; 16.05.2021 r.; 12.07.2021 r. Skarżąca skierowała do Wojewody wezwanie do wykonania powyższego wyroku. 1.4. Pismem z dnia 2.07.2021 r. organ wystosował do Skarżącej pismo o dostarczenie fotografii i stosownych dokumentów. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze wniesionej w dniu 9.07.2021 r., Skarżąca zarzuciła niewykonanie przez Wojewodę powyższego wyroku w zakresie punktu III., tj. wydania aktu kończącego postępowanie. Wobec powyższego skarżący wniósł o: wymierzenie Wojewodzie grzywny na podstawie ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.); przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 12.000 zł na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2.2. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna. 3.2. Podstawą prawną jej rozpoznania jest art. 154 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. 3.3. W niniejszej sprawie Skarżąca spełniła wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czego organ nie kwestionuje, czyniąc to skierowanymi do organu pisemnymi wezwaniem z dnia: 14.04.2021 r.; 16.05.2021 r.; 12.07.2021 r. 3.4. Przystępując natomiast do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego w wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018, LEX/el.), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). 3.5. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 18.12.2020 r., wyznaczył Wojewodzie termin 30 dni do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku Skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku były doręczone Wojewodzie w dniu 19.03.2021 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 19.04.2021 r. Zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku (zgodnym z poglądem Z. Żukowskiego wyrażonym w glosie do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, publ. OSP 1999/3, poz. 57), że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wydał decyzji w terminie wyznaczonym w ww. wyroku i pozostawał w sprawie całkowicie bezczynny. Pierwszą czynnością było pismo z dnia 30.06.2021 r. dotyczące wypłaty Skarżącej kwot wynikających z ww. wyroku. Kolejną czynnością organu zmierzającą do wykonania wyroku (pismo z dnia 2.07.2021 r.) było wezwanie Strony o uzupełnienie dokumentów i przedłożenie fotografii. Okoliczności te pozostają jednak bez wpływu na ocenę bezczynności Wojewody w wykonaniu prawomocnego wyroku. Takiego zaniechania organu nie sposób bowiem interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Podjęcie czynności po upływie terminu wyznaczonego w prawomocnym wyroku należy ponadto ocenić jako rażące naruszenie art. 170 p.p.s.a. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu do procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak kadr do obsługi spraw i ilość podobnych wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. 3.6. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2.000 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. 3.7. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy, organ w tym terminie nie podjął jakiegokolwiek działania w kierunku wykonania wyroku, co świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku Strony z dnia 12.08.2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania wniosku Strony miały miejsce dopiero po upływie 2 miesięcy po otrzymaniu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. 3.8. Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, to zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Treść tego przepisu wskazuje, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej zasądzenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną. Wskazania wymaga, że na mocy przedmiotowego wyroku z dnia 18.12.2020 r., którym w sprawie została stwierdzona przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, Skarżąca otrzymała już sumę pieniężną w wysokości 300 zł. Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. 3.9. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego wydane zostało na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 200 zł, kwota opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika. 3.10. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a