I SA/Wr 971/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Semiczek, Iwona Solatycka, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. A. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wr 243/20 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w kwocie 300,00 zł (trzysta złotych); II. stwierdza że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej S. A. sumę pieniężną w wysokości 300,00 zł (trzysta złotych); IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej S. A. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. A. (dalej: Skarżący, Strona) zwrócił się 21 listopada 2019 r. (data wpływu do organu) do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z 14 sierpnia 2010 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w zakresie złożonego wniosku. Wyrokiem z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wr 243/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego (pkt I); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III); przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony sumę pieniężną w kwocie 500,00 zł (pkt IV); dalej idącą skargę oddalił (pkt V); zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony kwotę 597,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt VI). Dnia 10 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny doręczył organowi prawomocne orzeczenie wraz z aktami. Pismem z dnia 13 maja 2021 r. organ zwrócił się do Dyrektora Wydziału Organizacji i Rozwoju o pilne przelanie kwoty 500,00 zł oraz kwoty 597,00 zł zgodnie w ww. wyrokiem z dnia 18 stycznia 2020 r. na rachunek bankowy wskazany przez pełnomocnika Strony. Pismem z dnia 31 maja 2021 r. (data wpływu do organu 7 czerwca 2021 r.) Strona przedłożyła do akt sprawy dokumenty. Dnia 24 czerwca 2020 r. do organu wpłynęło wezwanie Strony z dnia 22 czerwca 2020 r. do wykonania pkt III, pkt IV i pkt V wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wr 243/20. Dnia 28 lipca 2020 r. do organu wpłynęło wezwanie Strony z dnia 22 lipca 2020r. do wykonania pkt III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wr 243/20. Pismem z dnia 6 września 2021 r. organ poinformował Stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania określa się na 6 października 2021r., poinformował o treści art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał do dostarczenia w terminie 7 dni oryginału informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy oraz dokumentu potwierdzającego, że Strona ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce. Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 28 lipca 2021 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wr 243/20. Strona wniosła: o stwierdzenie, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku sądu; stwierdzenie, że niewykonanie wyroku przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; przyznanie Stronie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia 13 maja 2021 r. zwrócono się do Dyrektora Wydziału Organizacji i Rozwoju o przelanie kwoty 500,00 zł oraz kwoty 597,00 zł zgodnie w wyrokiem WSA z dnia 18 stycznia 2020 r. na rachunek bankowy wskazany przez pełnomocnika Strony. Aktualnie organ oczekuje na dokonanie czynności przez Skarżącego, tj. przedłożenie dokumentów wskazanych w piśmie organu z 6 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wezwanie jest więc skierowane do organu, który ma wykonać wyrok, a nie do sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo Strony z 24 czerwca 2021 r. oraz z 22 lipca 2021 r., wzywające organ do wykonania wyroku, a tym samym rozpoznania jej wniosku. Bezspornie również wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę Strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ i zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczony został organowi w dniu 10 maja 2021 r. (data na etykiecie organu). Uwzględniająca terminy zawieszenia postępowania od 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. czyli stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu pandemii z powodu COVID – 19, od dnia 24 maja 2021 r. rozpoczął bieg termin 30 dni do rozpatrzenia wniosku Strony. W terminie tym organ nie załatwił przedmiotowej sprawy. W myśl przepisu art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do uznania, że takie okoliczności, które obiektywnie mogłyby wydłużyć czas załatwienia przez organ sprawy, zaistniały. Oceniając te okoliczności Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednakże wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności. Brak jest bowiem przesłanek wskazujących, że w niniejszej sprawie organ podjął stosowne czynności we właściwym terminie. Nie można uznać, że przyczyną niewykonania wyroku jest okoliczność, że organ musiał zobowiązać Stronę do przedłożenia dokumentów do sprawy. Nie negując konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, akta wskazują, że organ podjął te czynności dopiero 6 września 2021 r., a zatem prawie po 4 miesiącach od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy oraz po upływie terminu wyznaczanego przez Sąd na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślić należy, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Wobec uznania bezczynności organu w wykonaniu wyroku Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 300,00 zł (pkt I wyroku). Wymierzając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku Sądu i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu miesiąca na załatwienie sprawy, organ w tym terminie nie podjął praktycznie jakiegokolwiek działania w kierunku wykonania wyroku. Nie można uznać za takie działanie wypłaty kwot określonych w wyroku (suma pieniężna i wynagrodzenie pełnomocnika). Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku Strony z dnia 21 listopada 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania wniosku Strony jakie organ podjął miały miejsce dopiero 6 września 2021 r., a więc po upływie wyznaczonego terminu do zakończenia sprawy, a ponadto organ poinformował Stronę o dalszym wydłużeniu terminu o kolejny miesiąc - do 6 października 2021 r. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 154 § 7 p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Stronie sumę pieniężną w kwocie 300,00 zł. W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę dla Strony za oczekiwanie na zakończenie jej sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 21 listopada 2019 r., z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za niewykonanie wyroku. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idącą skargę w tym zakresie ponad kwotę przyznaną (pkt IV sentencji wyroku). Sąd oddali skargę w zakresie żądania stwierdzenia, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku sądu oraz stwierdzenia, że niewykonanie wyroku przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mając na uwadze treść art. 154 p.p.s.a, który nie przewiduje tego typu rozstrzygnięć w razie niewykonania wyroku przez organ (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 200 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).