I SAB/Wr 1394/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz–Rajchman (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: L. I. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2. 100 zł (słownie: dwa tysiące sto złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi L. I. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynikało z akt sprawy Skarżąca w dniu 28 maja 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku dołączono szereg dokumentów. Pismem z dnia 1 lutego 2021 r. Strona wniosła o modyfikację wniosku z uwagi na zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem polskim. Z akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że w dniu 4 lutego 2021 r. Skarżąca złożyła ponaglenie zarzucając przewlekłość postępowania (k. 2 akt sądowych), które to ponaglenie organ administracyjny przekazał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu 12 kwietnia 2021 r. Skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzucała naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 i art. 9 w związku z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., przez przewlekłość postępowania administracyjnego przejawiającą się w jego nieefektywnym prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych w dużych odstępach czasowych oraz przez nieinformowanie strony o przyczynach zwłoki, niewskazywanie nowego terminu załatwienia sprawy i niepouczanie o prawie do wniesienia ponaglenia. Tak stawiając zarzuty wniosła: o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji wraz z orzeczeniem, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3. 000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.); zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że w jej opinii złożony wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie zawierał braków formalnych. Organ administracji nie kontaktował się ze stroną, nie wzywał jej do uzupełnienia braków wniosku, nie zawiadamiał o podjętych czynnościach, co narusza art. 9 k.p.a. Przywołała regulacje art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 109 ust 1 ustawy o Cudzoziemcach wywodząc, że termin ustawy na rozpoznanie jej sprawy winien wynieść najwyżej dwa miesiące. Wskazywała na naruszenie zasady szybkości postępowania, opieszałe działanie organu administracji, nieuzasadnione sztuczne wydłużanie terminu z tym samym uzasadnieniem zwłoki – dużą liczbą napływających wniosków i problemami kadrowymi. W opinii strony postępowanie przewlekłe to działanie nieefektywne, rozwlekłe, prowadzące w efekcie do wydłużenia czasu procedowania. Przy czym organ administracji, wbrew ustawowym obowiązkom, nie informował strony o przyczynach zwłoki i nie poinformował o terminie rozpoznania spraw oraz prawie wniesienia ponaglenia. Skarżąca wskazała na orzecznictwo definiujące przewlekłość i bezczynność. Sprawa skarżącej trwa już 685 dni, co świadczy o rażącym charakterze przewlekłości. W opinii strony organ administracji nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu przedmiotowego postępowania. Nie dochowuje przewidzianych prawem terminów, a przekroczenie czasu trwania postępowania nie miało żadnego uzasadnienia. Skarżąca nie wie również, jakie czynności zostały podjęte oraz kiedy, bowiem nie otrzymała w tym zakresie informacji, a kontakt telefoniczny z urzędem jest faktycznie uniemożliwiony. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 – 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do przewlekłości. Sprawy wpływające do organu administracji wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej stwierdził, że orzeczenie tego środka nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Ponownie wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podatkowy wskazywał, że stosowanie środków represyjno – dyscyplinujących winno być rozważne. Pismem z dnia 12 maja 2021 r. Wojewoda Dolnośląski zlecił Komendantowi Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu – S. przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w tym samym dniu wystąpił do Policji, ABW i Straży Granicznej z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zapytując, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kolejną czynnością organu było wezwanie strony celem uzupełnienia braków formalnych oraz wyznaczenie przewidywanego terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 20 maja 2021 r. ponaglenie strony skarżącej zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony i to w sposób rażący. Na wstępie wskazać należy na brzmienie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnian11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały istotnie przekroczone, gdyż jak wynika ze stanu faktycznego sprawy postępowanie trwa już 23 miesiące, licząc na dzień wniesienia skargi. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce w dniu 28 maja 2019 r. Od tej daty do dnia wniesienia skargi organ administracji nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Działania te zostały dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi. Zatem badanie koncentracji podejmowanych działań, czy ich wagi dla prowadzonego postępowania nie jest możliwe i skutkuje stwierdzeniem istotnej przewlekłości. Jej stwierdzenie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę sprawności działania organu administracji publicznej w tej sprawie (przewlekłości). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych i zachował koncentrację podjętych czynności, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł bowiem 21 miesięcy (uwzględniając terminy podlegające wyłączeniu). Nie ulega zatem wątpliwości, że jego postępowanie ocenić trzeba jako przewlekłe. Z tych też względów Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej i na podstawie art. 149 § 1pkt 3 p. p. s. a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku do działań tych organ administracji nie zdołał nawet dotrzeć przed wniesieniem skargi. Wstępna ocena wniosku Strony została bowiem przeprowadzona dopiero po wniesieniu przez nią skargi. Czyli organ administracji do procedowania przystąpił po 23 miesiącach od złożenia wniosku. W opinii Sądu taka przewlekłość postępowania jest rażąca i nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w zewnętrznych wydarzeniach, co skutkowało orzeczeniem jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Jednocześnie, według wiedzy Sądu na dzień rozstrzygania w niniejszej sprawie, decyzja w sprawie przedmiotowego wniosku nie została jeszcze wydana. Tym samym, wobec stwierdzenia przewlekłości postępowania, na podstawie art. 149 1 pkt 1 p. p. s. a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Skarżącą kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu kwota 2.100 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla Strony rodzaj rekompensaty za związane tym niedogodności. Z tego też względu, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).