I SAB/Wr 144/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: D. A. M. A. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. M. A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.200 zł (słownie: tysiąc dwieście złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi D. A. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. M. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynikało z akt sprawy skarżąca w dniu 8 sierpnia 2018 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 11 grudnia 2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie, zarzucając bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w dniu 14 stycznia 2020 r. przedłożyła dodatkowe dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy. Kolejne dokumenty uzupełniła dnia 3 lutego 2020r. Pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. organ administracji publicznej przekazał ponaglenie skarżącej zgodnie z właściwością, stwierdzając, że jest ono uzasadnione, choć zwłoka wynika z ogromnej liczby napływających wniosków oraz trudnej sytuacji kadrowej. O przekazaniu ponaglenia poinformowano skarżąca pismem z tej samej daty. Pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu administracji w dniu 3 września 2020 r., zaś do Sądu w dniu 22 stycznia 2021 r.) strona wniosła do skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzucała naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 245 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wnioskowała o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi administracji; przyznanie od organu administracji na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu skarżąca podnosiła, że nie miała żadnych informacji o sprawie, która do dnia wniesienia skargi nie została rozpoznania. Pozbawiono ją czynnego udziału w procesie, naruszając art. 10 k.p.a. Przekroczono terminy rozpoznania sprawy. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przewlekłości postępowania, strona wywodziła, że taka sytuacja zaistniała w jej sprawie. Postępowanie jest prowadzone ponad 12 miesięcy, w tym czasie nie wezwano jej nawet o uzupełnienie braków formalnych, przekroczono wszelkie terminy, nie informując o przyczynach tego stanu rzeczy. Strona dowodziła, że wyczerpała tryb administracyjny, co umożliwia jej wniesienia skargi. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej strona wskazał, że ma ona stanowić rekompensatę za negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłym procedowaniem, dal organu administracji stanowić zaś winno sankcję za naruszenie terminów rozpoznania sprawy. Podkreślała, że opieszałość organu administracji w tej sprawie narusza dobra osobiste skarżącej tj. prawo zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach kraju i poza nim. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników merytorycznych prowadzących sprawy oraz niemożliwością szybkiego uzupełnienia braków kadrowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla oceny okoliczności sprawy z punktu widzenia składanej skargi. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2017 – 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności, czy też przewlekłości postępowania. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jej zasądzenia nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. W ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane regulacje jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały istotnie przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwa już 17 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi do Sądu. W tej sprawie Sąd podkreśla tą okoliczność bowiem od dnia przedłożenia skargi w organie administracji (3 września 2020 r.), stosownie do brzmienia art. 54 § 1 p.p.s.a., do czasu jej przekazania Sądowi (22 stycznia 2021 r.) minęły cztery miesiące. Zatem dla oceny działania organu administracji w tej sprawie opisana okoliczność będzie miała ważkie znaczenie. Przy czym, co w sprawie niezwykle istotne w tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do rozpoznania sprawy, takich informacji nie przekazano bowiem Sądowi do dnia przekazania skargi strony. Co więcej, po złożeniu ponaglenia organ administracji również nie podjął żadnych czynności celem rozpoznania sprawy, nie wynika to z załączonych do skargi akt. Co istotne przekazanie ponaglenia zgodnie z właściwością również i to w sposób rażący narusza terminy wyznaczone ustawowo (art. 37 § 7 k.p.a.). Powołany przepis wyznacza w tym względzie siedmiodniowy termin na przekazania sprawy, organ administracji ponaglenie skarżącej przekazał zaś po 13 miesiącach. Także po wniesieniu przez stronę skargi nie odnotowano żadnych czynności procesowych organu administracji, śladów takich działań nie ma w aktach sprawy. Jedyne czynności jakie w sprawie podjął organ administracji to przekazanie ponaglenia zgodnie właściwością i to z rażącym przekroczeniem terminów. Zatem badanie koncentracji podejmowanych działań, czy ich wagi dla prowadzonego postępowania nie jest możliwe i skutkuje orzeczeniem rażącej przewlekłości. Jej stwierdzenie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy i odpowiedzi na organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one we wskazanych przez ustawodawcę powodach. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są tylko i wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji w ogóle nie podjął czynności zmierzających do rozpoznania sprawy, a licząc od wpływu wniosku do dnia przekazania skargi Sądowi przez 17 miesięcy w ogóle nie zajmował się sprawą. Nie reagował na pisma skarżącej, jej ponaglenie. Nie podjął czynności wskazanych w art. 36 k.p.a. O ile powołane przez organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę okoliczności opieszałego działania nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę sprawności działania organu administracji publicznej w tej sprawie (przewlekłości). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych i zachował koncentrację podjętych czynności, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł 15 miesięcy. Od 8 sierpnia 2019 r. do 31 marca 2020 r. oraz od 24 maja do 22 stycznia 2021 r. W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków celem rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że jego postępowanie ocenić trzeba jako przewlekłe. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. oraz wniosek skarżącej Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowanych charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Dowodzi tego przykład tej sprawy, w której strona z własnej inicjatywy kilkukrotnie uzupełniała dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności, to działania wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach). Zasadniczo bowiem mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni. Jednakże po pierwsze obowiązek ten nie dotyczy cudzoziemca, który w dniu złożenia wniosku nie ukończył trzynastego roku życia, co odnosi się do skarżącej (art. 109 ust. 5 ustawy o Cudzoziemcach). Po drugie czas wystąpienia o ww. informacje nie jest wliczany do terminów załatwienia sprawy. Brak zatem uzasadnienia dla przekroczenia ram czasowych rozpoznania sprawy, a sposób jej procedowania, w tym brak jakiegokolwiek czynności procesowych w sprawie uzasadnia ocenę rażącej przewlekłości postępowania, co orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku. Jednocześnie wobec stwierdzonej przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, a zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady oraz opisane okoliczności sprawy, w tym brak jakichkolwiek czynności procesowych organu administracji przez 17 miesięcy, Sąd stwierdza, że adekwatną będzie tu kwota 1.200 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rekompensatę za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).