I SAB/Wr 1574/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA (del.) Małgorzata Dziemianowicz,, Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz-Rajchman, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi: K. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi K. B. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej również jako: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 27.02.2019 r. do Organu wpływa wniosek Strony w ww. zakresie wraz z załącznikami w przedmiocie: umowy zlecenia, zdjęć, kserokopii stron paszportu, wizy, potwierdzenia wpłat, ZUS ZUA, umowy najmu mieszkania. Skargę na przewlekłość postepowania w sprawie wniosku Strony Organ otrzymuje 10 listopada 2020 r. – zostaje ona rozpoznana wyrokiem z 18 maja 2021 r. o sygn. akt I SAB/Wr 52/21, którym uznano skargę za uzasadnioną. W dniu 26.11.2020 r. Organ tworzy wezwanie o uiszczenie opłaty skarbowej, a w dniu 16.12.2020 r. Organ utworzył pismo w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców. Następnie 18 grudnia 2020 r. do Organu trafia pismo Strony z odpowiedzią na wezwanie, a w dniu 11.02.2021 r. Organ otrzymuje nowy załącznik nr 1. W dniu 19.02.2021 r. wpływa do Wojewody postanowienie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, którym wyznaczono termin na rozpatrzenie wniosku Strony – 14 kwietnia 2021 r. Ponaglenie do Organ Strona nadaje 5 maja 2021 r., a 24 maja 2021 r. do Organu wpływa kierowana do sądu administracyjnego skargę na bezczynność. W dniu 09.06.2021 r. Organ tworzy pisma 1) o przewidywanym terminie zakończenia postępowania – 9 września 2021 r. wraz z wezwaniem o dostarczenie w terminie 14 dni dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce; 2) do jednostek Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony nie zagraża obronności bezpieczeństwu państwa lub ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego. W złożonej skardze zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy i wniesiono o: – stwierdzenie bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów, – zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku, – przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł, – skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, – zasądzenie od organów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po skardze na przewlekłość postępowania kolejny okres bezczynności Organu to 6 miesięcy, co łącznie wynosi prawie 27 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i powołuje formułę, zgodnie z którą sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w urzędzie Organu przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano na statystykę wpływu wniosków do Organu za lata 2018-2020. Wojewoda nie godzi się aby uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów. Protestuj ponadto przeciw zasądzeniu na rzez Strony sumy pieniężnej lub nałożeniu grzywny, uznając wnioski w tym zakresie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Po złożeniu skargi w przedmiocie przewlekłości Organ ograniczył się do utworzenia jednego wezwania o wniesienie opłaty skarbowej i pisma w przedmiocie przekazania ponaglenia do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że ponownie od wpływu do Organu skargi w przedmiocie przewlekłości, Wojewoda aż do dnia złożenia skargi - tym razem na bezczynność nie uczynił nic w sprawie Strony (wskazane wyżej pisma w ocenie Sądu to jedynie iluzja prowadzenia rzeczywistego postępowania). Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (bierność do czasu wniesienia skargi), Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zlekceważenie terminów na załatwienie sprawy wyznaczonych: 1) wyrokiem o sygn. akt I SAB/Wr 52/21 (brak informacji o wydaniu aktu przez Organ na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie) oraz 2) postanowieniem Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców i czekanie z procedowaniem sprawy do wniesienia skargi na bezczynność jest działaniem nieopartym na przepisach prawa – stworzeniem pozaprawnej przesłanki prowadzenia postępowania. Podkreślenia wymaga, że zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i porządku prawnego oraz nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (punkt II sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Żądaną w skardze kwotę Sąd uznał za zbyt wygórowaną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.