I SAB/Wr 160/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski,, Asesor WSA Iwona Solatycka, , po rozpoznaniu w Wydziale I - w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi: A. A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 500,00 zł (pięćset złotych); V. oddala skargę w zakresie wymierzenia grzywny; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę: 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi A. A. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej również jako: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 11.05.2022 r. do Organu wpływa wniosek Strony wraz z załącznikami, a w zamian od Organu Skarżący dostaje pismo z informacją, że postępowanie zostanie zakończone w terminie 6 miesięcy, który biegnie od ostatniego z opisanych w informacji zdarzeń. Kolejno WD otrzymuje: – 13 lutego 2023 r. – wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy; – 14 lutego 2023 r. – ponaglenie; – 20 marca 2023 r. – skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dniu 28.03.2023 r. Organ tworzy pisma: 1) zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpoznania ponaglenia; 2) prośbę do placówek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 3) wezwanie z informacjami na temat art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 , art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako k.p.a. przez przekroczenie terminów załatwienia sprawy i zwrócono się o: stwierdzenie przez Sąd bezczynności WD, zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego odpisu wraz z aktami sprawy, przyznanie od Organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł i nałożenia na Organ grzywny w tożsamej wysokości oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wnioskodawca oczekuje na rozstrzygnięcie już 10 miesięcy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując na poinformowanie pismem z 11 maja 2022 o treści art. 210 ustawy o cudzoziemcach. Dalej WD odwołując się do art. 100c ustawy o zmianie ustawy o pomocy Ukrainie w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju przyjął, że do 31 sierpnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, kolejna nowelizacja przedłuża ww. przestój do dnia 24.08.2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Wskazać również należy, że od 29 stycznia 2022 r. obowiązuje dodany art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z jego ust. 1 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych przepisem zdarzeń. Sąd uznaje jednak, że jakkolwiek termin na wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis liczony jest od ostatniego z niżej wymienionych zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. to samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia inicjuje postępowanie zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści przytoczonych jednostek redakcyjnych k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, wspomniany przepis obowiązujący od 29 stycznia 2022 r, w żaden sposób nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia. Zdaniem sądu Strona składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy uruchomiła stosowne postępowanie administracyjne i od daty 11 maja 2022 r. w tej konkretnej sprawie WD obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym: szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki z art. 35 § 1 k.p.a. Wspomniany przepis art. 112a nie może chronić Organu przed zarzutem przewlekłości/bezczynności jeśli Organ nie przejawia aktywności przed wejściem w życie wspomnianego przepisu jak i od daty jego obowiązywania w sprawie, wychodząc z założenia że termin do wydania rozstrzygnięcia nie biegnie. Takie założenie jest błędne chociażby z tego względu, że w przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach mowa jest o terminie na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – decyzji, gdy w wyniku złożenia wniosku – żądania wszczęcia postępowania z art. 61 k.p.a. może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), WD może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Sąd stoi na stanowisku, że złożenie przez Stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a WD bez zbędnej zwłoki winien podjąć czynności w sprawie. Tym samym istnienie w porządku prawnym wspomnianego przepisu nie oznacza automatyzmu w postaci oddalenia skargi. Również ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., po. 830) zdaniem Sądu w przedmiocie przepisu art. 100c i 100d – z uwagi na zakresy: podmiotowy i przedmiotowy odnoszące się do procedury ustawy szczególnej z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. Organ nie uprawdopodobnił, by Strona była objęta tą regulacją, a i z akt administracyjnych nie wynika ta okoliczność. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od wniesienia wniosku przez Stronę, Wojewoda aż do dnia złożenia skargi nie uczynił nic w sprawie Strony. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (bierność do czasu wniesienia skargi), Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zlekceważenie terminów ustawowych i czekanie z procedowaniem sprawy do wniesienia skargi na bezczynność jest działaniem nieopartym na przepisach prawa – stworzeniem pozaprawnej przesłanki prowadzenia postępowania. Podkreślenia wymaga, że zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i porządku prawnego, a zaniechanie podjęcia czynności - chociażby weryfikacji formalnej wniosku i odłożenie go "na półkę" już w dacie wpływu do Organu, w ocenie Sądu również nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (punkt II sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Zasądzenie sumy pieniężnej Sąd uznał za wystarczająco dyscyplinujące Organ o czym orzeczono w pkt V wyroku oddalając wniosek o nałożenie na WD grzywny O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt VI wyroku (zwrot uiszczonego wpisu).