I SAB/Wr 1662/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA (del.) Małgorzata Dziemianowicz,, Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz-Rajchman, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi: B. B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 2.000,00 zł (dwa tysiące złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę: 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi B. B. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej również jako: Organ, Wojewoda) postępowania w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 21.11.2018 r. do Organu wpływ wniosek Strony w ww. zakresie wraz z załącznikami w przedmiocie paszportu własnego i ojca, umowy użyczenia, zaświadczenia potwierdzającego uczęszczanie do szkoły, nr pesel ojca, zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu, ZUS ZCNA, zezwolenia TYP A ojca, umowy zlecenia ojca, tłumaczenia z języka ukraińskiego aktu urodzenia. Tego samego dnia Strona otrzymuje od Organu zawiadomienie o wszczęciu postępowania z przewidywanym terminem jego zakończenia wyznaczonym na 21 maja 2019 r. W dniu 19.04.2019 r. Organ tworzy pismo do jednostek: Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W odpowiedzi (wpływ do Organu – 9 maj 2019 r.) na wskazany w zdaniu poprzednim wniosek jednostka Policji informuje, że z dostępnych baz danych nie wynika, by występowało zagrożenie o które pytał Organ. Na dzień 28.05.2019 r. datowane jest pismo Organu (art. 36 § 1 k.p.a.) o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego wraz z informacją, że postępowanie nie zakończy się wcześniej niż postępowanie wobec B. O. i związane jest z koniecznością pozyskania stosownych informacji od służb. Dodatkowo w piśmie tym zawarto wezwanie o dostarczenie (w terminie 14 dni): oświadczenia B. O. o pokryciu kosztów utrzymania małoletniego i ilości osób będących na utrzymaniu, dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsca zamieszkania dla Strony, decyzji dla O. B. o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 22.02.2021 r. do Organu wpływa korekta wniosku, a 19 kwietnia 2021 ponaglenie. Organ wydaje decyzję 29.04.2021 r., (doręczona Stronie 10.05.2021 r.), Strona nadaje 10 maja 2021 r. skargę skierowaną do sądu administracyjnego, którą Organ otrzymuje w dniu 13.05.2021 r. W dniu 20.05.2021 r. Organ tworzy pismo w przedmiocie przekazania Skargi do Urzędu ds. Cudzoziemców. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 8-9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a. przez niezastosowanie i w konsekwencji rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniesiono o: – stwierdzenie przewlekłości mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa, – zobowiązanie do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, – przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł., – skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, – zasądzenie od Organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na nieskomplikowany charakter sprawy, a niewydanie decyzji przez okres 28 miesięcy nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Braki kadrowe i duża liczba prowadzonych spraw nie uzasadniają braku działań Organu, albowiem administracja winna działać w sposób sprawny, aby wzbudzać zaufanie społeczeństwa do podejmowanych przez Organ działań. Skutkiem zaistniałego stanu jest brak możliwości podjęcia pracy w oparciu o zezwolenie. Strona traci nadzieję na szybkie zakończenie sprawy, znajduje się w wielkiej niepewności prawnej, która generuje negatywne/frustrujące przeżycia psychiczne. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w urzędzie Organu przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowanie i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano na statystykę wpływu wniosków do organu za lata 2018-2020. Organ nie godzi się aby uznać, że w sprawie miałoby dojść do rażącego naruszenia przepisów. Protestuje ponadto przeciwko zasądzeniu na rzecz Strony sumy pieniężnej lub nałożeniu na Organ grzywny uznając wnioski w tym zakresie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Dalej należy dodać, że zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuję, że Organ wprawdzie dokonywał czynności w sprawie, ale miały one miejsce już po upływie terminów ustawowych do jej załatwienia. Sąd jest świadomy, że skarga wpłynęła do Organu już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości Organu o tyle, że Sąd wyłączył z tego okresu i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocena, czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie budzi wątpliwości Sądu, że działanie Organu w niniejszej sprawie, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Organ już w dacie złożenia wniosku ma za nic terminy ustawowe na załatwienie sprawy, którą "odkłada na półkę" (nie wykonuje nawet kontroli formalnej wniosku). Wojewoda dokonuje jakichkolwiek czynności w sprawie dwukrotnie: 1) w dniu 19.04.2019 r. Organ tworzy pismo do jednostek: Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego i 2) w dniu 28.05.2019 r. - pismo Organu o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego wraz z informacją, że postępowanie nie zakończy się wcześniej niż postępowanie wobec B. O. i związane jest z koniecznością pozyskania stosownych informacji od służb wraz z wezwaniami. Mając na uwadze: – okres od daty wpływu do Organu wniosku - 21.11.2018 r. do daty wydania decyzji - 29.04.2021 r.; – założenie przez Organ już w dacie złożenia wniosku o jego nieprocedowaniu i zaniechaniu weryfikacji chociażby spełniania wymogów formalnych; – wskazanie jako przyczyny przedłużenia postępowania m.in. konieczności otrzymania informacji od służb czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego pismem z dnia 28.05.2019 r. pomimo posiadania stosownej informacji już 9 maja 2019 r. (pismo z jednostki Policji), Sąd uznał, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa dotyczących ustawowego terminu na załatwienie sprawy przez Organ (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Wobec wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony (decyzja z 29 kwietnia 2021 r.), Sąd umorzył postępowanie sądowoadministacyjne w przedmiocie zobowiązania Organ do wydania takiego aktu (punkt II sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że z uwagi na okres oczekiwania na rozstrzygnięcie adekwatną wielkością sumy pieniężnej jest kwota 2.000,00 zł (o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku). Żądaną w skardze wysokość sumy pieniężnej Sąd uznał za nazbyt wygórowaną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. – uwzględniając wpis od skargi, opłatę od pełnomocnictwa i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (punkt V sentencji wyroku).