I SAB/Wr 1675/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA (del.) Małgorzata Dziemianowicz,, Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz-Rajchman, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi: H. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi H. B. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej również jako: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, celem podjęcia/kontynuowania studiów. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 17 listopada 2016 r. zostało Stronie cofnięte zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Konfederacji Szwajcarskiej i Strona została wydalona z terytorium tego kraju, a 22 listopada 2019 r. Federalny Sąd Najwyższy oddalił apelację Strony. Stronie został orzeczony zakaz wjazdu na terytorium strefy Schengen w okresie 14.01.2020 r. – 13 stycznia 2024 r. z uwagi na poważne naruszenie bezpieczeństwa i porządku publicznego (małżeństwo z obywatelką Konfederacji Szwajcarskiej zawarte w celu obejścia przepisów). W dniu 19.02.2020 r. wpływa do Organu wniosek Strony we wskazanym wyżej zakresie wraz załącznikami w przedmiocie: paszportu, wizy, zaświadczeń z uczelni i banku, umowy najmu, zdjęć, polisy ubezpieczeniowej. W dniu 27.04.2020 r. Organ tworzy wezwanie do Strony, by w terminie 30 dni od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii z powodu COVID, liczonego od odwołania tego ze stanów który obowiązywał jako ostatni Strona stawiła się w urzędzie Organu, przedstawiła ważny dokument podróży, złożyła odciski linii papilarnych oraz przedstawiła dowód na uiszczenie opłaty skarbowej. Kolejno 3 czerwca 2020 r. do Organu wpływa pismo Strony z kopiami stron paszportu, potwierdzenia uiszczenia opłaty i ostatnia strona wniosku z czytelnym podpisem. W dniu 04.06.2020 r. Strona składa odciski linii papilarnych, a Organ 24 czerwca 2020 r. tworzy pismo do jednostek: Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W piśmie z dnia 23.06.2020 r. Organ zawiera informację, że decyzja zostanie wydana w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku wraz z dokumentami niezbędnymi do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia, wraz z wezwaniem o uzupełnienie wniosku w terminie 14 dni o: – zaświadczenie z uczelni o kontynuacji studiów jako dokumentu potwierdzającego okoliczności pobytu w okresie dłuższym niż 3 miesiące, – zaświadczenie uczelni o niezaleganiu przez Stronę w opłacie czesnego, – udokumentowanie miesięcznych kosztów zamieszkania, – udokumentowanie posiadania wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów nauki i utrzymania. W dniu 22.07.2020 r. do Organu nadchodzi odpowiedź z jednostki Policji, iż z dostępnych baz danych nie wynika, by Strona stanowiła zagrożenie, o które pytał Organ. Następnie 29 września 2020 r. Organ tworzy pismo o możliwości wypowiedzenia się w sprawie i o dostarczenie w terminie 14 dni karty ocen z przebiegu studiów (która Strona dostarcza Organowi 1 października 2020 r.). W dniach 29.01.2021 r. i 03.02.2021 r. Organ otrzymuje wnioski o podjęcie czynności w sprawie. W dniu 25.02.2021 r. Strona nadaje ponaglenie, a 22 marca 2021 r. do Organu wpływa skarga. Pismo w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. cudzoziemców Organ tworzy 14 lipca 2021 r., a decyzję z odmową wydania zezwolenia Organ wydaje 16 lipca 2020 r. W złożonej przez Stronę skardze zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) i zwrócono się o: – stwierdzenie bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi, – wymierzenie Organowi grzywny, – przyznanie Stronie rekompensaty w kwocie 20.000,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty, – zasadzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę wskazano na przebieg postępowania oraz nieskomplikowany charakter sprawy. Powołano, że swoje centrum życiowe Strona prowadziła w Szwajcarii łącząc naukę z prowadzoną działalnością zarobkową, która z przyczyn niezależnych od strony musiała zostać zakończona. W odpowiedzi na skargę Organ wnosi o jej oddalenie podnosząc, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w urzędzie Organu przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowanie i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano na statystykę wpływu wniosków do Organu za lata 2018-2020. Organ nie godzi się aby uznać, że w sprawie miałoby dojść do rażącego naruszenia przepisów. Protestuj ponadto przeciwko zasądzeniu na rzez Strony sumy pieniężnej lub nałożeniu na Organ grzywny, uznając wnioski w tym zakresie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że przez okresy: dwóch miesięcy od wpływu skargi oraz po piśmie Organu 29 września 2020 r. do dnia wniesienia skargi (ponad 5 miesięcy) nie dzieje się nic w sprawie Strony. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny w tych okresach, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres bierności ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Ponadto (o czym będzie mowa poniżej) już samo zweryfikowanie Strony w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu było wystarczające do wydania przez Organ merytorycznego rozstrzygnięcia - bez prowadzenia dalszego postępowania. Tymczasem Organ nie korzystał ze swoich kompetencji orzeczniczych, aż do 16 lipca 2021 r. Natomiast opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest świadomy, że skarga wpłynęła do Organu już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności Organu o tyle, że Sąd wyłączył z tego okresu i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (bierność do czasu wniesienia skargi), Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie postępowanie, z uwagi na okoliczność wynikającą z dostępnej Organowi bazy Systemu Informacyjnego Schengen (orzeczony zakaz wjazdu na obszar Schengen-ujawnienie Strony w systemie dla celów odmowy wjazdu) winno zakończyć się bez wykonywania jakichkolwiek innych czynności merytorycznych – poza weryfikacją w ww. Systemie i wydaniem decyzji w oparciu o art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu ustawy o cudzoziemcach: "Udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy jego dane znajdują się w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu." Tymczasem Organ bezpodstawnie prowadził czynności przeplatając je okresami zupełnej bierności mimo, że do wydania rozstrzygnięcia (do którego doszło dopiero 16 lipca 2021 r.) nie były potrzebne żadne inne dane/informacje/czynności. Takie powadzenie bezpodstawnego postępowania jak i bierność Organu w ocenie Sądu nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Mając na uwadze wydanie przez Organ w sprawie Strony decyzji z 16 lipca 2021 r. Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody do wydania aktu w sprawie Skarżącego (punkt II sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznaje, że przeciwko przyznaniu Stronie sumy pieniężnej przemawia okoliczność wydania wobec Niej zakazu wjazdu na terytorium strefy Schengen w okresie 14.01.2020 r. – 13 stycznia 2024 r., a mimo to aplikowaniu w tym okresie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która w strefie Schengen się znajduje. W ocenie Sądu takie postępowanie Strony nie może być uznane z działanie w dobrej wierze, a inicjowanie postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Sąd uznaje za zbędne, wobec nie tylko obowiązującego wspomnianego zakazu wjazd, ale również cytowanej wyżej treści art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Równocześnie Sąd uznaje za wystarczająco dyscyplinujące Organ orzeczenie o Jego bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tym samym jako niezasadny jawi się wniosek o wymierzenie Organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). Zauważyć również należy, że Sąd nie ma kompetencji do rozstrzygania o roszczeniach cywilnoprawnych Strony (odszkodowawczych). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.