I SAB/Wr 179/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk,, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi: O. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi O. H. (dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął niżej opisany stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony. Strona w dniu 14 listopada 2019 roku złożyła wniosek w ww. zakresie wraz z załącznikami (zał. nr 1, opłata za zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pełnomocnictwo wraz z opłatą, ksero paszportu, powiadomienie o nadaniu numeru PESEL, umowa najmu lokalu mieszkalnego, umowa zlecenia, umowa o świadczenie usług, zezwolenia typu [...] , informacja dla osoby ubezpieczonej z ZUS, wydruk KRS oraz oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych). W tym samym dniu złożono również odciski palców. W dniu 18.09.2020 r. do Organu wpłynęło pismo Strony, w którym zwrócono się o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wskazując jednocześnie, że mimo upływu blisko dziesięciu miesięcy od złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia ani cudzoziemiec, ani pełnomocnik nie otrzymali informacji o sprawie. Wraz z tym pismem został złożony wniosek o wgląd w akta sprawy oraz umowa najmu lokalu mieszkalnego. Następnie 16 października 2020 r. do Organu trafia ponaglenie Strony w związku z bezczynnością Organu, a w dniu 30.11.2020 roku Organ otrzymuje skargę Strony skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W pismach utworzonych 15 stycznia 2021 r. Organ: – informuje o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego tj. 17 maja 2021 roku, – zwraca się do jednostek Policji, Straży Granicznej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wyjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, – przekazując ponaglenie do Urzędu ds. Cudzoziemców wskazuje, że ponaglenie jest uzasadnione W złożonej skardze wskazano na naruszenie art. 35 k.p.a., które to naruszenia miało polegać na przekroczeniu terminu załatwienia sprawy wynoszącego maksymalnie dwa miesiące od wszczęcia postępowania. W oparciu o zarzut skargi Skarżąca zwróciła się o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji, będącej odpowiedzią na wniosek, w terminie miesiąca, 2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) zasądzenie od strony przeciwnej kwoty 2.000 złotych jako rekompensaty za bezczynność Wojewody. W uzasadnieniu skargi Strona wskazała, że postępowanie – zgodnie z przepisami – powinno zakończyć się do 14 stycznia 2020 roku, a gdyby okazało się szczególnie skomplikowane Wojewoda powinien powiadomić o tym fakcie, jak również o konieczności przedłużenia postępowania. W omawianej sprawie Organ zaniechał tych obowiązków. Zdaniem Skarżącej nie usprawiedliwia Organu powoływanie się na braki kadrowe i COVID-19. Skarżąca zwróciła uwagę na uznaniowość Organu i podniosła, iż sprawy zawisłe chronologicznie później niż sprawa Skarżącej zostały załatwione przez Organ w przeciwieństwie do Jej sprawy. Organ w piśmie przekazującym skargę podniósł jedynie, że wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w w/w trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności wprost. Z akt sprawy wynika, że złożony 14 listopada 2019 r. przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie tylko nie został załatwiony we właściwym terminie, lecz wniosek ten nie był w istocie w ogóle procedowany. Aktywność Organu wymusiła dopiero skarga Strony na bezczynność skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – co wynika z sekwencji zdarzeń i stanu akt administracyjnych. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył (na dzień wniesienia skargi), wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd ma świadomość, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 30 listopada 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. - od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego w okresie od 31.03.2020 r. do 15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, ale przede wszystkim opisaną wyżej postawę Organu – zlekceważenie wniosku Strony, ustawowych terminów załatwienia sprawy - odłożenie "na półkę" podania na okres wielu miesięcy, Sąd uznał, że bezczynność Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczy jakiekolwiek zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Tym samym Organ dodatkowo zamiast ustawowych kryteriów ram czasowych postępowania zastosował pozaprawne uznanie, że jest obowiązany zająć się sprawą dopiero wtedy, gdy Strona złoży skargę na bezczynność Organu. Sytuacji opisanej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej jak i obowiązującego porządku prawnego. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Na wniosek strony postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 500,00 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 2.000,00 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt V wyroku.