I SAB/Wr 182/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski,, Asesor WSA Iwona Solatycka, , po rozpoznaniu w Wydziale I - w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi: A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 500,00 zł (pięćset złotych); V. oddala skargę w zakresie wymierzenia grzywny; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę: 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi A. A. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako Organ, WD, Wojewoda) w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko stron jak następuje. W dniu 12.11.2021 r. wpłynął do WD wniosek Strony z załącznikami i tego samego dnia Strona od Organu otrzymała pismo, z treści którego wynikało, że przewidywanym terminem zakończenia postępowania jest 12 wrzesień 2022 r. (z uwagi na: konieczność weryfikacji dokumentów, dużą liczbę prowadzonych jednocześnie spraw dotyczących cudzoziemców). W dniu 17.02.2022 r. Organ otrzymuje ponaglenie, a w dniu 14.03.2022 r. WD tworzy pisma: 1) do placówek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 2) w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców. W dniu 17.03.2022 r. Wojewoda utworzył pismo informujące o przedłużeniu postępowania, wraz z wezwaniem o dostarczenie wskazanych dokumentów i pouczeniem, że w przypadku ich nieprzedłożenia WD wyda decyzję w oparciu o to co znajduje się w posiadaniu Organu. Kolejno WD otrzymuje: – 1 kwietnia 2022 r. - odpowiedź z jednostki Policji, że z dostępnych baz danych nie wynika, by Strona stanowiła zagrożenie, o które pytał Organ; – 25 kwietnia 2022 r. - odpowiedź na wezwanie z dnia 17.03.2022 r.; – 19 stycznia 2023 r. - kolejne ponaglenie; – 21 lutego 2023 r. - skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę WD w dniu 27.04.2023 r. tworzy pismo w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców, a 28 kwietnia 2023 r. pismo informujące o zakończeniu postępowania w terminie 6 miesięcy od wystąpienia ostatniego z wymienionych w piśmie zdarzeń oraz o art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.) wskazując, że do dnia 24.08.2023 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, ponadto wezwano Stronę o dostarczenie kolejnych dokumentów. W złożonej skardze Strona wniosła o: obowiązanie WD do wydania decyzji, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów odszkodowania w wysokości 2.000,00 zł, a także wymierzenie grzywny Organowi i jego pracownikom. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja winna zostać wydana w terminie do dnia 12.01.2022 r. Pierwsze ponaglenie Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał za nieuzasadnione, natomiast w drugim rozstrzygnięciu wskazał, że sprawa winna zostać zakończona do dnia 02.12.2022 r. Numer sprawie miał zostać nadany dopiero po wniesieniu przez Stronę ponaglenia. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilości spraw składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz oraz fluktuacji pracowników. WD przytoczył statystykę wpływu spraw w okresie 2018 – 2022 r. Organ nie uznał, by doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa i jest przeciwny zasądzeniu sumy pieniężnej jak i nałożeniu na Organ grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634) – dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Wskazać również należy, że od 29 stycznia 2022 r. obowiązuje dodany art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z jego ust. 1 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych przepisem zdarzeń. Sąd uznaje jednak, że jakkolwiek termin na wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis liczony jest od ostatniego z niżej wymienionych zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. to samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia inicjuje postępowanie zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści przytoczonych jednostek redakcyjnych k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, wspomniany przepis obowiązujący od 29 stycznia 2022 r, w żaden sposób nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia. Zdaniem sądu Strona składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy uruchomiła stosowne postępowanie administracyjne i od daty 12 listopada 2021 r. w tej konkretnej sprawie WD obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym: szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki z art. 35 § 1 k.p.a. Wspomniany przepis art. 112a nie może chronić Organu przed zarzutem przewlekłości/bezczynności jeśli Organ nie przejawia aktywności przed wejściem w życie wspomnianego przepisu jak i od daty jego obowiązywania w sprawie, wychodząc z założenia że termin do wydania rozstrzygnięcia nie biegnie. Takie założenie jest błędne chociażby z tego względu, że w przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach mowa jest o terminie na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – decyzji, gdy w wyniku złożenia wniosku – żądania wszczęcia postępowania z art. 61 k.p.a. może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), WD może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Sąd stoi na stanowisku, że złożenie przez Stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a WD bez zbędnej zwłoki winien podjąć czynności w sprawie. Tym samym istnienie w porządku prawnym wspomnianego przepisu nie oznacza automatyzmu w postaci oddalenia skargi. Również ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (poz. 830) zdaniem Sądu w przedmiocie wprowadzenia przepisów art. 100c i 100d – z uwagi na zakresy: podmiotowy i przedmiotowy odnoszące się do procedury ustawy szczególnej z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. Organ nie uprawdopodobnił, by Strona była objęta tą regulacją, a i z akt administracyjnych nie wynika ta okoliczność. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy podejmowane przez Organ działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Dalej należy dodać, że zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że w sprawie Organ nie podjął się właściwego zorganizowania postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Nie znalazło swojego finału do daty wniesienia skargi – przez okres ponad 14 miesięcy, w którym to okresie WD wykonał 2 czynności (nie licząc pisma z daty złożenia wniosku, w którym Organ poinformował, że nie dochowa terminów kpa). Tym samym Sąd uznaje, że Organ procedował w sprawie przewlekle. Powyższe powoduje, że zdaniem Sądu postępowanie Organ prowadził przewlekle, naruszając art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. (pkt I sentencji wyroku). Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocena, czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie przepisów. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, odzwierciedlone w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że Organ zlekceważył w pierwszej kolejności sam wniosek i terminy ustawowe – pismem z daty wniosku poinformował Stronę, że nie zamierza rozstrzygnąć sprawy przez 10 miesięcy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie budzi nadal wątpliwości Sądu, że działanie Organu w niniejszej sprawie, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Sytuacji Strony w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Przyjęcie przez Organ, iż do rozpoczęcia procedowania sprawy niezbędnym jest monitowanie Organu przez Stronę oraz niedochowanie wyznaczonego przez WD dodatkowego terminu załatwienia sprawy ocenia sąd jako rażące zlekceważenie norm ustawowych jak i Strony. Rażącym ignorowaniem przepisów w niniejszej sprawie było również odłożenie wniosku na "półkę" już w dacie jego wpływu do Organu. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość miała więc miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie: 500,00 zł jako wystarczający środek dyscyplinujący, o czym orzekł w pkt IV i V sentencji wyroku. Za przyznaniem sumy pieniężnej przemawia postawa Organu, który zdaje się przyjmować jedynie własne kryteria dotyczące terminów na załatwienia sprawy, w całkowitym oderwaniu od przepisów prawa oraz ignorowanie Strony postępowania. Wobec braku aktu administracyjnego w sprawie Skarżącej Sąd zobowiązał WD do wydania takiego aktu w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis od skargi (punkt VI sentencji wyroku).