I SAB/Wr 193/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2023 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.H.A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. (data nadania przesyłki: 21 kwietnia 2023 r.) strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpatrzenia jej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Strona skarżąca uiściła wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł. W uzasadnieniu skargi podano, że wniosek skarżącego z 13 września 2019 r. o wydanie ww. zezwolenia został załatwiony przez Wojewodę Dolnośląskiego odmownie decyzją z dnia 13 stycznia 2020 r., jednak decyzja ta została skierowana na niewłaściwy adres skarżącego. Organ zamiast na podaną ulicę nr "[...]" skierował przesyłkę pod nr "[...]". Zdaniem skarżącego nie doszło zatem do skutecznego doręczenia ww. decyzji i nie wywarła ona żadnych skutków prawnych, a postępowanie jest w toku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda podał, że ww. decyzją odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy. Podał również, że w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawa została przekazana do Wojewody Mazowieckiego wraz z aktami sprawy – zgodnie z właściwością miejscową. Wojewoda wskazał, że dysponuje informacją, iż skarżący w dniu 16 czerwca 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego. W sprawie tej zapadł wyrok z dnia 9 listopada 2021 r. (IV SAB/Wa 1208/21), lecz został zaskarżony skargą kasacyjną. Wojewoda nie posiada informacji o wyniku sprawy. Wojewoda wskazał również, że w związku z powyższym nie dysponuje żadnymi aktami sprawy. Na zarządzenie sędziego sprawozdawcy do akt niniejszej sprawy włączono wydruki z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r. (IV SAB/Wa 1208/21) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r. (II OSK 679/22). Tym ostatnim wyrokiem NSA uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem określonych aktów lub czynności. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przywołane przepisy odnoszą się do pojęć bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Pojęcia te zdefiniowane zostały jednak poza p.p.s.a. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uzasadnieniu uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79 – przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl), że określony w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub przewlekłość winien być identyfikowany przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej wymuszających uwzględnienie przepisów art. 37 § 1 k.p.a. definiujących bezczynność i przewlekłość jako określone tymi przepisami stany rzeczy istniejące w niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia art. 35 k.p.a. postępowaniu administracyjnym. Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Z powyższego wynika zatem, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym stan bezczynności lub przewlekłości musi istnieć w dniu wnoszenia skargi. Postępowanie sądowe musi bowiem mieć istniejący przedmiot, na gruncie którego sąd może wydać orzeczenie. Stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przestaje zaś w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie, chociażby nawet uczynił to po wymaganym terminie. Należy przy tym pamiętać, że w myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Wydanie decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej (wcześniej bezczynny lub prowadzący przewlekle postępowanie) znosi stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, powodując, że stan ten w sensie prawnym przestaje istnieć. Tym samym niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. staje się skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jakkolwiek bowiem sama bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polegające na niewydaniu decyzji administracyjnej we właściwym terminie są objęte właściwością sądu administracyjnego, to wydanie decyzji administracyjnej przed wniesieniem skargi powoduje ten skutek, że z tą chwilą przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zatem w takim układzie procesowym skarga jest niedopuszczalna jako wniesiona w sprawie, w której przed jej wniesieniem ustał stan ewentualnej bezczynności organu, co wprost wynika z faktów opisanych w skardze i odpowiedzi na skargę, na podstawie których orzeka Sąd w niniejszej sprawie (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Godzi się jeszcze wspomnieć, że strona skarżąca upatruje bezczynności organu w tym, że organ miał doręczyć decyzję na niewłaściwy adres, co było działaniem wadliwym i oznacza jakoby postępowanie administracyjne było w toku, a organ trwał w bezczynności. Takie stanowisko strony skarżącej również nie może stanowić o dopuszczalności skargi. Czynność doręczenia decyzji administracyjnej, o której mówi art. 109 § 1 k.p.a., ma charakter techniczny i wykonawczy wobec załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji i kwestia prawidłowości doręczenia wydanej przez organ decyzji nie może być rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność, gdyż nie mieści się w pojęciu bezczynności (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., II OSK 1966/21). Innymi słowy, w ramach skargi na bezczynność w sprawie administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) nie jest dopuszczalne orzekanie w przedmiocie doręczenia decyzji administracyjnej. Jednocześnie stwierdzić należy, że doręczenie decyzji nie stanowi również czynności określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 9 kwietnia 2015 r., I GSK 397/15). Przepis ten bowiem odnosi się do działań materialno-technicznych organu wywołujących określone skutki prawne. Sama zaś czynność doręczenia decyzji nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Zaniechanie zaś czynności doręczenia decyzji nie stanowi jednak bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skoro tak, to nie podlega zatem także kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie. Ponadto, skoro doręczenie decyzji nie stanowi aktu ani czynności dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach prowadzonego przez organ postępowania, to sama ta techniczna czynność doręczenia nie może także mieścić się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 21 października 2021 r., II OSK 1833/20 i powołane tam orzecznictwo). Reasumując, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, albowiem wniesiona została po tym jak organ wydał decyzję kończącą postępowanie, a ewentualnie wadliwe doręczenie tej decyzji nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Natomiast w pkt II sentencji postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego do dnia rozpoczęcia rozprawy.