I SAB/Wr 203/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Haberka Sędziowie: Asesor WSA Łukasz Cieślak (sprawozdawca) Sędzia WSA Jarosław Horobiowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.R.C. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w określonym terminie; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych sprawy prowadzonej przez Wojewodę Dolnośląskiego wynika, że R. R. C. - obywatel R. (dalej: skarżący, strona skarżąca) w dniu 13 maja 2022 r. uzyskał zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 27 czerwca 2022 r. skarżący uiścił opłatę za wydanie karty pobytu. Pismem z dnia 28 grudnia 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie w związku z niewydaniem przez organ karty pobytu. Natomiast pismem z dnia 3 marca 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie wydania karty pobytu. W skardze do Sądu strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez niezałatwienie sprawy w terminie oraz niezawiadomienie skarżącego o przyczynach zwłoki. Strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4000 zł; 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z 31 maja 2023 r., organ wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że doręczając decyzję o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, poinformowano skarżącego, że czas oczekiwania na wyrobienie karty pobytu wynosi około 2 miesiące. Organ wskazał, że obecnie karta pobytu oczekuje na odbiór. Pismem z dnia 22 czerwca 2023 r. skarżący podtrzymał skargę, wskazując na niedogodności, z jakimi boryka się w związku z niewydaniem mu karty pobytu. Zarzucił, że wbrew twierdzeniom organu, w systemie teleinformatycznym karta pobytu dla skarżącego nie ma statusu "gotowa do odbioru". W odpowiedzi na wezwanie Sądu organ pismem z dnia 10 lipca 2023 r. przesłał kopię wydanej skarżącemu karty pobytu z datą wydania: 13 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przechodząc do omówienia motywów wydanego rozstrzygnięcia, należy wskazać przede wszystkim, że Sąd przyjął, iż dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w niewydaniu karty pobytu. Takie działanie, mające materialno-techniczny charakter, należało zaliczyć do grupy czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Obowiązek wydania karty pobytu ma swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.). Z art. 240 pkt 1 u.o.c. wynika, że kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Wydanie karty pobytu, będące konsekwencją decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, stanowi zakończenie procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. Dokument ten stanowi jednocześnie potwierdzenie tożsamości oraz prawa pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, a ponadto uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 u.o.c.). Dokument urzędowy, jakim jest karta pobytu, pozostaje zindywidualizowany tak co do adresata, jak i treści, i po wydaniu odnosi skutek publicznoprawny, odnosząc się do sfery uprawnień przysługujących cudzoziemcowi. Dodatkowo zauważyć należy, że w art. 245 ust. 6 u.o.c. wskazano, że odmowa wydania karty pobytu następuje w drodze decyzji. A zatem, skoro została określona forma rozstrzygnięcia negatywnego (odmawiającego wydania karty), to nieuprawnione byłoby twierdzenie, że brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania karty pozostaje poza kontrolą sądu. Uwzględniając powyższe, Sąd przyjął, że wydanie karty pobytu jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem stronie przysługuje w tej sprawie skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Dalej trzeba powiedzieć, że ustawa o cudzoziemcach nie precyzuje terminu, w jakim powinna zostać wydana karta pobytu. Przyjąć zatem należy, że organ powinien wydać ją niezwłocznie – na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 235 u.o.c. dokumenty, o których mowa w art. 226 u.o.c. (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Zatem prawną przesłanką wydania karty jest wyłącznie jej opłacenie. W sprawie skarżącego opłata za wydanie karty pobytu została uiszczona 27 czerwca 2022 r., a karta pobytu została wydana w dniu 13 czerwca 2023 r. Z odpowiedzi na skargę ani akt postępowania nie wynika, jakie były przyczyny niemal rocznej zwłoki organu w dokonaniu czynności wydania karty pobytu skarżącemu. Niewątpliwie zatem przekroczony został termin wydania karty pobytu wynikający z art. 35 § 1 k.p.a. Organ nie zawiadamiał również skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach zwłoki (art. 36 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przypomnieć również należy, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (zob. np. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, organ dopuścił się bezczynności w sprawie wydania skarżącemu karty pobytu. Bezczynność ta trwała od momentu opłacenia karty pobytu przez skarżącego aż do wydania karty pobytu w dniu 13 czerwca 2023 r., a zatem okres zwłoki organu wyniósł niemal rok. Zatem bezsprzecznie na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w bezczynności. Z akt sprawy nie wynika, że między 27 czerwca 2022 r. a 13 czerwca 2023 r. wystąpiły przeszkody uniemożliwiające terminowe załatwienie sprawy. Zdaniem Sądu, takie prowadzenie postępowania, a w zasadzie trwanie w bezczynności w jego ramach, skutkowało niewątpliwym naruszeniem terminów, o których mowa w art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie doszło zatem do bezczynności organu przejawiającej się niewydaniem karty pobytu skarżącemu. Stan ten trwał również po wniesieniu skargi aż do wydania karty pobytu w dniu 13 czerwca 2023 r. W zaistniałym stanie rzeczy zastosowanie miał art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że w ustawie nie zdefiniowano kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13), a stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15). Uwzględniając powyższe, w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej bierną postawę organu – skutkujące oczywistym i nieuzasadnionym naruszeniem wynikającego z przepisów prawa obowiązku załatwienia sprawy w terminie. Wywodzona z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2). Wobec tego, że strona skarżąca jest cudzoziemcem, wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na wydanie karty pobytu nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. Kolejno, z uwagi na wydanie karty pobytu przed rozpoznaniem skargi, należało umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w określonym terminie, o czym orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu zwrotem "może". Jednocześnie w ustawie nie wskazano przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla orzeczenia w tym zakresie nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, ponieważ sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że stronie skarżącej należy przyznać od organu sumę pieniężną w wysokości 500 zł, co uzasadnione jest charakterem opieszałości organu, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że organ załatwił sprawę poprzez wydanie karty pobytu, a co za tym idzie zasadniczy cel skargi został zrealizowany. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. W związku z uwzględnieniem skargi, o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.