I SAB/Wr 2136/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Haberka Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w Wydziale I - w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A.G. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.000,00 zł (tysiąc złotych); V. zasądza na rzecz Strony skarżącej od Wojewody D. kwotę: 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi A. G. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej również jako: Organ, Wojewoda), w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 29.05.2020 r. do Organu wpłynął wskazany wyżej wniosek wraz z załącznikami dotyczącymi: załącznika nr 1, opłat, paszportu, kart pobytu i decyzji pobytowej, informacji starosty, umowy użyczenia, umowy zlecenia, ZUS P ZUA, dowodu osobistego pracodawcy, CEIDG, zdjęć. Następnie 19 listopada 2020 – Strona stawiła się w siedzibie urzędu Organu i złożyła odciski linii papilarnych oraz przedłożyła dokumenty. W dniu 23.11.2020 r. Organ otrzymuje ponaglenie, a w dniu 25.06.2021 r. dostaje skierowaną do sądu administracyjnego skargę. Organ 12 sierpnia 2021 r. reaguje – tworzy pisma w przedmiocie: 1) przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców z oceną o uzasadnionym ponagleniu, 2) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, 3) do Strony ze wskazaniem przewidywanego terminu zakończenia postępowania – 12.11.2021 r. W skardze zarzucono Organowi naruszenie: – art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach, – art. 36 § 1 k.p.a. – przez niezawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodanie, przyczyn zwłoki oraz przez niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, – art. 37 § 4 k.p.a. przez nieprzekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia w terminie ustawowym, – art. 8 § 1 k.p.a. przez niedziałanie zgodnie z zasadą zaufania, – art. 9 k.p.a. przez nieinformowanie Strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, – art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie Stronie czynnego udziału w postępowaniu, – art. 12 § 1 k.p.a. przez działanie Organ w sposób sprzeczny z zasada szybkości. Mając na uwadze wyartykułowane zarzuty Skarżący wniósł o: – rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym, – stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, – przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 4.000,00 zł, – zasądzenie od Organu kosztów postępowania na rzecz Strony, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono upływ 13 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez Stronę, a także brak zakończenia postępowania, brak kontaktu z pracownikiem prowadzącym postępowanie. Zwrócono uwagę, że Organ nie ocenił nawet wymogów formalnych złożonego wniosku wskazując równocześnie na aktywność strony. Brak wydania decyzji uniemożliwia Skarżącemu swobodne podróżowanie, w tym do ojczyzny. Strona jest ignorowana w postępowaniu. Dotykające Stronę niedogodności wynikające z postawy Organu uzasadniają przyznanie sumy pieniężnej w wysokości żądanej w skardze. W odpowiedzi na skargę Organ wnosi o jej oddalenie i powtarza znaną Sądowi z innych spraw tego rodzaju argumentację, jakoby sposób prowadzenia postępowania nie wynikał ze złej woli pracowników Organu lecz był efektem ogromnej ilości wniosków składanych w urzędzie Organu przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz, odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowanie i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano na statystykę wpływu wniosków do Organu za lata 2018-2020. Organ nie godzi się aby uznać, że w sprawie miałoby dojść do rażącego naruszenia przepisów. Protestuje ponadto przeciw zasądzeniu na rzecz Strony sumy pieniężnej lub nałożeniu na Organ grzywny uznając wnioski w tym zakresie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od wniesienia wniosku przez Stronę, Wojewoda aż do dnia złożenia skargi nie uczynił nic w sprawie Strony. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) powoływanych przez Organ przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa jednak ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy przestrzeganiu obowiązujących przepisów i respektowaniu wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (bierność do czasu wniesienia skargi), Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zlekceważenie terminów ustawowych i czekanie z procedowaniem sprawy do wniesienia skargi na bezczynność jest działaniem nieopartym na przepisach prawa – stworzeniem pozaprawnej przesłanki prowadzenia postępowania. Podkreślenia wymaga, że zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i porządku prawnego, a zaniechanie podjęcia czynności - chociażby weryfikacji formalnej wniosku i odłożenie go "na półkę" już w dacie wpływu do Organu, w ocenie Sądu również nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Wobec braku informacji o wydaniu przez Wojewodę aktu administracyjnego w sprawie Strony, Sąd zobowiązał Organu do wydania takiego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 1.000,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Żądana w skardze kwota jest w ocenie Sądu zbyt wygórowana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.