I SAB/Wr 2322/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Haberka Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w Wydziale I - w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi N. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza na rzecz Strony skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego kwotę: 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi N. B.(dalej jako: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody D. (dalej również jako: Organ, Wojewoda), w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 16.07.2020 r. do Organu wpłynął wyżej wskazany wniosek Strony wraz z załącznikami dotyczącymi: załącznika nr 1, oświadczenia, umów zlecenia i najmu, paszportu, informacji starosty, potwierdzenia wpłaty. Następnie 24 maja 2021 r. Organ otrzymuje wniosek o wgląd w akta. Ponaglenie Strony trafia do Organu 31 maja 2021 r., a skierowaną do sądu administracyjnego skargę Wojewoda otrzymuje 5 lipca 2021 r. W dniu 08.09.2021 r. występuje aktywność Organu w postaci utworzenia dwóch pism: 1) w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców z oceną o uzasadnionym ponagleniu; 2) wezwanie do Strony o osobiste stawiennictwo w urzędzie Organu w dniu 06.10.2021 r. oraz by w terminie 30 dni przedstawić ważny dokument podróży (ksero stron z adnotacjami, oryginał do wglądu) ponadto wyznaczono Stronie termin 7 dni na uzupełnienie wniosku i poinformowano o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych. W skardze Strona zarzuciła Organowi naruszenie przepisów: – art. 35 § 1 i § 3, w związku z art. 12 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a., przez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy i naruszenie zasady szybkości postępowania; – art. 37 § 4, w związku z art. 9 k.p.a. przez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia do organu II instancji; – art. 36 § 1, w związku z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodanie przyczyn zwłoki, brak wskazania nowego terminu na załatwienie sprawy, brak pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; – art. 6, w związku z art. 8 k.p.a. przez naruszenie i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a., a także lekceważące podejście do Strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; – art. 61 § 4, w związku z art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie – brak zawiadomienia Strony o wszczęciu postępowania, co jest również naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, czynnego udziału i zasady informowania; – art. 73, w związku z art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu - brak kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu tylko do sytuacji, gdy urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa W oparciu o wymienione wyżej naruszenia przepisów prawa Strona wniosła o: 1) zobowiązanie Organu do niezwłocznego wydania decyzji dla Strony z uwagi na podjęcie przez Nią pracy - nie później jak 14 dni od daty doręczenia do Organu orzeczenia, 2) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie od Wojewody dla Strony sumy pieniężnej w wysokości 2.400,00 zł, 4) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan sprawy od daty wpływu wniosku do Organu. Zarzucono wielokrotne, bezskuteczne próby kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie z wniosku Strony. Zdaniem Skarżącej postępowanie zainicjowane Jej wnioskiem nie jest szczególnie skomplikowane, a trwa już 11 miesięcy i 14 dni. Zaznaczyła Skarżąca, że usprawiedliwieniem dla Organu nie mogą być braki kadrowe i duża ilość wniosków cudzoziemców. Żądaną sumę pieniężną ma uzasadniać stres spowodowany bezczynnością Organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o jej oddalenie podnosząc argumentację znaną Sądowi z innych spraw tego rodzaju, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest efektem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz, odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano na statystykę wpływu wniosków do Organu za lata 2019-2020. Organ nie godzi się aby uznać, że w sprawie miałoby dojść do rażącego naruszenia przepisów. Protestuje ponadto przeciwko zasądzeniu na rzecz Strony sumy pieniężnej uznając wniosek w tym zakresie za nieuzasadniony. Strona nie uzasadniła istnienia i rozmiaru krzywdy która stanowiłaby podstawę uwzględnienia takiego żądania. W piśmie procesowym Strona wskazała, że postawa Organu uzasadnia wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od wniesienia wniosku przez Stronę, Wojewoda aż do dnia złożenia skargi nie uczynił nic w sprawie Strony. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) powoływanych przez Organ przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa jednak ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy przestrzeganiu obowiązujących przepisów i respektowaniu wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (bierność do czasu wniesienia skargi), Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zlekceważenie terminów ustawowych i czekanie z procedowaniem sprawy do wniesienia skargi na bezczynność jest działaniem nieopartym na przepisach prawa – stworzeniem pozaprawnej przesłanki prowadzenia postępowania. Podkreślenia wymaga, że zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i porządku prawnego, a zaniechanie podjęcia czynności - chociażby weryfikacji formalnej wniosku i odłożenie go "na półkę" już w dacie wpływu do Organu, w ocenie Sądu również nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Wobec braku informacji o wydaniu przez Wojewodę aktu administracyjnego w sprawie Strony, Sąd zobowiązał Organu do wydania takiego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Żądana w skardze kwota jest w ocenie Sądu zbyt wygórowana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.