I SAB/Wr 2449/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Haberka Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w Wydziale I - na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi N. A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 2.500,00 zł (dwa tysiące pięćset złotych); V. zasądza na rzecz Strony skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego kwotę: 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi N. A. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody D.(dalej również jako: Organ, Wojewoda), w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 4.10.2018 r. wpływa do Organu wniosek Strony we wskazanym wyżej zakresie wraz z załącznikami dotyczącymi: paszportu, fotografii, dowodu osobistego córki, umowy zlecenia, ZUS ZUA, ZUS RCA, umowy o pracę córki, zameldowania, opłat. W tym samym dniu Strona składa odciski linii papilarnych, a Organ rewanżuje się pismem z informacją potwierdzającą wszczęcie postępowania i datą przewidywanego jego zakończenia – 4.04.2019 r., z uwagi na konieczność weryfikacji złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Aktywność w postępowaniu Organ przejawia 24 kwietnia 2019 r. tworząc pisma: 1) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zagraża obronności lub bezpieczeństwu państwa lub ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, 2) informujące o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 24.07.2019 r. i zawierające wezwanie celem uzupełnienia dokumentów – w terminie 14 dni – o potwierdzające posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu dla gospodarstwa domowego; o aktualne i opłacone ubezpieczenie zdrowotne na planowany okres pobytu w Polsce, o stwierdzający więzi pokrewieństwa z O.S. o akt małżeństwa O.S. (zmiana nazwiska), o potwierdzające zapewnione miejsce zamieszkania. W dniu 14.05.2019 r. do Wojewody wpływa odpowiedź Strony na wezwanie z szeregiem dokumentów, a w dniu 18.03.2021 r. Organ otrzymuje pismo o wyznaczenie terminu na zapoznanie z aktami sprawy i terminu spotkania z inspektorem. Ponaglenie Wojewoda otrzymuje w dniu 10.05.2021 r., a 5 sierpnia 2021 r. skierowaną do sądu administracyjnego skargę. Protokół zapoznania Strony z aktami datowany jest na 23 sierpnia 2021 r., następnie w dniu 04.10.2021 r. Organ tworzy pismo w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców - oceniając ponaglenie jako uzasadnione W złożonej skardze Strona zarzuca naruszenie przez Organ przepisów: – art. 12, art. 6, art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1961 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako k.p.a., przez bezczynność, gdy Organ winien działać wnikliwie i szybko; – art. 35 § 1-3 k.p.a. przez bezczynność, gdy organ w przypadku nie zaistnienia braków formalnych winien załatwić sprawę niezwłocznie, a w przypadku konieczności postępowania wyjaśniającego nie później niż wciągu miesiąca/dwóch miesięcy; – art. 36 § 1-2 k.p.a. w związku z art. 14 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepoinformowanie o przyczynach zwłoki, jak również niezałatwienie sprawy w nowym terminie. W związku z podniesionymi zarzutami Strona wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu w sprawie wniosku Strony, mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w określonym terminie; 3) przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 3.500,00 zł; 4) zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano na podejmowane przez Stronę czynności i czynności Organu. W ocenie Strony Jej sprawa nie jest szczególnie skomplikowana i mimo, że zdaniem Strony winna zostać zakończona w ciągu 3 miesięcy, to związane z nią postępowanie trwa już 2,5 roku. Skarżąca w żadnym stopniu nie przyczyniła się do przedłużenia prowadzonego postępowania reagując na wezwania Organu. Bezczynność Wojewody w sposób istotny wpływa na życie osobiste Strony, a żądana kwota sumy pieniężnej ma stanowić zadośćuczynienie za czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy i trudności, z jakimi musi zmagać się cudzoziemiec. W odpowiedzi na skargę Organ wnosi o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenie postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz oraz odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano na statystykę wpływu wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców za lata 2018-2020, Organ przeciwny jest uznaniu, by w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa. Stoi również na stanowisku o braku podstaw do wymierzenia Organowi grzywny i/lub przyznania od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej. Skarżąca złożyła pismo procesowe z 28 października 2021 r. ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę Organu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od wniesienia wniosku przez Stronę, Wojewoda aż do dnia złożenia skargi nie uczynił nic w sprawie Strony, poza 24 kwietnia 2019 r. (po upływie ponad 6 miesięcy od wpływu skargi). Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest świadomy, że skarga wpłynęła do Organu już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności Organu o tyle, że Sąd wyłączył z tego okresu i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (bierność przez pierwsze sześć miesięcy i następnie do czasu wniesienia skargi – przez ponad 2 lata od odpowiedzi Strony na wezwanie Organu z 24 kwietnia 2019 r.), Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zlekceważenie terminów ustawowych jak i przez sam Organ wyznaczonych - czekanie z procedowaniem sprawy najpierw do upływu ustalonego przez Organ dodatkowego terminu na załatwienia sprawy i następnie do wniesienia skargi na bezczynność jest działaniem nieopartym na przepisach prawa – stworzeniem pozaprawnej przesłanki prowadzenia postępowania. Podkreślenia wymaga, że zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i porządku prawnego, a zaniechanie podjęcia czynności - chociażby weryfikacji formalnej wniosku niezwłoczni po jego wpływie i odłożenie go "na półkę" na ponad 6 miesięcy, w ocenie Sądu również nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Wobec braku informacji o wydaniu wobec Strony aktu administracyjnego w sprawie złożonego przez Nią wniosku, Sąd orzeka o takim obowiązku Wojewody, który ma zostać wykonany w terminie 30 dni od otrzymania przez Organ niniejszego prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 2.500,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Żądana w skardze kwota jest w ocenie Sądu zbyt wygórowana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.