I SAB/Wr 2699/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz - Rajchman Sędzia WSA Jarosław Horobiowski po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Y. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej Y. H. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Y. H. (dalej: Strona) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 21 stycznia 2021 r. do organu wpłynął wniosek Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. organ poinformował Stronę, że na jej wniosek zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przewidywany termin zakończenia postępowania określono na dzień 20 grudnia 2021 r. Poinformował również, że w trakcie rozpatrywania wniosku Strona przebywa legalnie na terytorium RP. Pismem z dnia 5 lutego 2021 r. organ na podstawie art. 50 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) wezwał Stronę do przedłożenia dokumentów w terminie 30 dni. Jednocześnie poinformował o możliwości uzyskania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Strona złożyła dokumenty do sprawy w dniu 23 marca 2021 r. Pismem z dnia 5 lutego 2021 r. wystąpiono do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP Strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 18 lutego 2021 r. (data wpływu do organu 25 lutego 2021 r.) Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu poinformowała, że z dokonanych sprawdzeń nie wynika, aby pobyt Strony na terenie RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.. W dniu 14 czerwca 2021 r. do organu wpłynęło ponaglenie Strony, które pismem z dnia 17 sierpnia 2021 r. organ administracji przekazał Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu. Organ administracji opisał czynności podjęte w sprawie, wskazał na wydanie decyzji i stwierdził, że w świetle tego ponaglenie nie może zostać uznane za uzasadnione. Decyzją z dnia 29 lipca 2021 r. organ udzielił Stronie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 27 kwietnia 2024 r. Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 12 sierpnia 2021 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzucając naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Strona wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 4.500,00 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstw procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. (data wpływu 6 kwietnia 2022 r.) Strona poinformowała, ze decyzję z dnia 29 lipca 2022 r. odebrała 11 sierpnia 2022 r. (k 26 akt sprawy sadowej). Przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. (data wpływu 14 kwietnia 2022 r.) organ przekazał kserokopię potwierdzenia odbioru przez Stronę w dniu 11 sierpnia 2022 r. decyzji z dnia 29 lipca 2022 r. (k: 31-32 akt sprawy sądowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznaniu skargi nie stoi na przeszkodzie fakt wydania w dniu 29 lipca 2021 r. decyzji uwzgledniającej wniosek Strony, gdyż na dzień wniesienia skargi decyzja ta nie była decyzją ostateczną. Na wstępie wartym zasygnalizowania jest fakt, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W przepisie art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [ustawa o cudzoziemcach] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu rzeczonej nowelizacji na sytuację prawną Strony w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na przewlekłość postępowania została wniesiona w dniu 12 sierpnia 2021 r. czyli przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. Z przepisu art. 13 nowelizacji wynika, że w celu zmiany m.in. terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy. Polega ona na tym, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa. Zasada ta umożliwia ustawodawcy dokonanie szybkiej zmiany prawa i potraktowanie stosunków prawnych danego rodzaju jednakowo wg nowych norm prawnych przy założeniu, że nowe prawo odpowiada lepiej nowym warunkom jego obowiązywania niż prawo uchylane. Przy czym Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wyraził pogląd, że nie odmawiając ustawodawcy racji posługiwania zasadą bezpośredniego działania nowego prawa w określonych warunkach i w celu osiągnięcia stanu pożądanego przez ustawodawcę, wyraża jednak pogląd, że przedmiotowa zasada ma istotną wadę z punktu widzenia wymagań państwa prawnego. Jej stosowanie prowadzi bowiem do sytuacji zaskoczenia adresatów norm prawa nową regulacją prawną, może bowiem radykalnie zmieniać na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne, nie daje możliwości skalkulowania zdarzeń, z którymi może się zetknąć adresat normy prawnej. Może zatem w konsekwencji podważyć zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a zatem pozostawać w sprzeczności z tą zasadą (orzeczenie TK z 2.03.1993 r. K 9/92, OTK 1993/1/6). Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie TK z dnia 2 marca 1993 r. K.9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K.1/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym. Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej, PiP 1991, Nr 8, s. 3 i nast.). W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97, ONSA z 1998 r., z. 1, poz. 10; wyrok TK z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r. P.9/04, OTK 2005, Nr 1/A, poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K.9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69i nast., K.14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada niedziałania prawa wstecz stanowiła wielokrotnie przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się o jej znaczeniu, jako istotnym składniku konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W orzeczeniu z dnia 29.01.1992 r. K. 15/91, OTK 1992/1/8 - Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania ustalony został na czas wcześniejszy, aniżeli ten, w którym ustawa stała się obowiązująca, tj., w którym została prawidłowo ogłoszona. Treścią zasady "lex retro non agit" jest bowiem zakaz nadawania prawu mocy wstecznej. zakaz ten dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego (orzeczenie TK z 30.11.1993 r., K 18/92, OTK 1993/2/41). Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych (uchwała NSA z dnia 10.04.2006 r., I OPS 1/06, CBOSA). Jako, że przepisy nowelizacji nie zawierają żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmiany przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym. Skarga została złożona przez Stronę przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Zarzuty skargi odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego na moment wniesienia skargi a zatem Sąd nie może dokonywać kontroli legalności przewlekłości w oparciu o przepisy, których Strona nie mogła znać na moment jej wniesienia. Zatem niemożliwym jest zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nowej. Ponadto sama nowelizacja jest niekorzystna z punktu widzenia sytuacji prawnej jednostki albowiem wprowadza terminy załatwienia sprawy odmienne od tych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, co ma znaczenie z punktu widzenia zarzucanej bezczynności. W związku z powyższym Sąd uznał, że kontrola legalności w niniejszej sprawie braku wydania aktu przez organ musi nastąpić na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji. Takie działanie znajduje również swoje umocowanie w zasadach demokratycznego państwa prawa i niedziałania prawa wstecz wywodzonych z treści art. 2 Konstytucji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2022 r., sygn.. akt I SAB/Wr 2260/21). Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011 Nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd uznając za zasadną skargę na przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SAB 37/00, LEX nr 75532). Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy o cudzoziemcach; stan prawny na moment złożenia wniosku). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy). W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że Wojewoda działał przewlekle ignorując ustawowy termin załatwiania sprawy. Wniosek Strony o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 21 stycznia 2011 r. Wobec tego Wojewodzie od tego dnia rozpoczął bieg terminu na załatwienie przedmiotowego wniosku. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach Strona powinna była otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez zbędnej zwłoki (plus 30 dni w związku z koniecznością zasięgnięcia opinii w Policji, Straży Granicznej i ABW). Oznacza to, że sprawa powinna być załatwiona w ciągu miesiąca od złożenia wniosku plus ewentualne 30 dni, natomiast organ administracji publicznej nie zakończył postępowania w terminach wynikających ze wskazanych powyżej przepisów. Pierwsze czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku Strony organ podął w dniu 5 lutego 2021 r. wzywając Stronę do złożenia dokumentów oraz wdrażając procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Odpowiedź od Służb wpłynęła do organu 25 lutego 2021 r., natomiast dokumenty od Strony w dniu 23 marca 2021 r. Od tego momentu do dnia wydania decyzji w dniu 29 lipca 2022 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie związanych z gromadzeniem dokumentów lub informacji. Powyższe świadczy, że organ prowadził co prawda postępowanie wyjaśniające uzasadnione relewantnymi przepisami prawa materialnego, jednak przerwa w czynnościach organu była nieuzasadniona, a w szczególności nie miała ona uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy oraz fakt, iż pełnym materiałem dowodowym organ dysponował na dzień 23 marca 2021 r. Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania naruszył prawo Strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Powyższe stanowi, że postępowanie Wojewody prowadzone w sprawie na wniosek Strony nosi znamiona przewlekłości postępowania, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło, w szczególności po otrzymaniu odpowiedzi od Służb oraz dokumentów od Strony. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ przewlekle prowadził postępowanie. Nie oznacza to jednak, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzrost ilości spraw do załatwienia musiał, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie przewlekłość jako nienaruszającą prawa w sposób rażący, Sąd uwzględnił, że stan te nie trwał szczególnie długo, nadto, w jego przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Sąd bowiem wziął pod uwagę, że organ czynności w sprawie podjął oraz wydał decyzję, jak też argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, w której organ wskazał na znaczną ilość wpływających wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt oraz pracę dla cudzoziemców oraz problemy kadrowe w ich załatwianiu. Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie organ nie podjął wystarczających czynności zmierzających do efektywniejszego prowadzenia i zakończenia postępowania, ale nie było to wynikiem złej woli i celowej opieszałości organu czy też lekceważeniem Strony w załatwieniu jej sprawy. Na uwadze należy mieć bowiem, iż wpływ wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy oraz pracę do organu jest wielokrotnie większy niż możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w ich załatwieniu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienia. W opisanych okolicznościach, zdaniem Sądu, stwierdzenie, że bezczynność organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu, prowadzącego do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Tymczasem kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu, czy też wadliwe rozwiązania systemowe), czy też do pociągnięcia go do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016r., poz. 1169). Sąd nie znalazł także dostatecznych podstaw do przyznanie Stronie sumy pieniężnej, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organum w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu. Okres przewlekłości nie był długi, jak również Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Podkreślenia również wymaga, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). Takiego stanowiska organu Sąd nie dostrzegł. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środka w postaci zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem przewlekłego prowadzenia postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Z przyczyn omówionych wyżej należało uznać, że stwierdzenie w zaskarżonym wyroku przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w przedmiotowej sprawie stanowiło wystarczający środek, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze wydanie decyzji przez organ w niniejszej sprawie. Z uwagi na załatwienie sprawy decyzją, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265). Końcowo wskazać należy, iż rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny.