I SAB/Wr 2758/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Semiczek,, Asesor WSA Iwona Solatycka, po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi: D. B. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego Z. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 60 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 3.000,00 zł (trzy tysiące złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi D. B. (dalej jako: Strona, Skarżący) reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego Z. H. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej również jako: Organ, Wojewoda), w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 09.08.2018 r. do Organu wpływa wniosek we wskazanym zakresie wraz załącznikami odnoszącymi się do: opłat, zdjęć, dokumentu podróży, numeru PESEL, zamieszkania, zgłoszenia do ZUS. Strona 17 czerwca 2019 r. stawia się w siedzibie urzędu Organu i składa odciski linii papilarnych i dokumenty. Organ 9 października 2019 r. tworzy pismo z informacją o przewidywanym terminie zakończenia postępowania - wskazując na 9 marca 2020 r i wezwaniem o dostarczenie: aktu urodzenia małoletniego z tłumaczeniem; udokumentowanego, stabilnego, regularnego źródła dochodu opiekuna; potwierdzenia zapewnienia miejsca zamieszkania w trakcie pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej; aktualnego, opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego; decyzji pobytowej H. Z.; potwierdzenia wykonywania obowiązku szkolnego. W dniu 15.11.2019 r. do Organu wpływają dokumenty. Ponaglenie Wojewoda otrzymuje 23 grudnia 2020 r., a 8 października 2021 r. skierowaną do sądu administracyjnego skargę. W dniu 18.10.2021 – Organ tworzy pisma: 1) w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców ze stanowiskiem o uzasadnionym ponagleniu; 2) z informacją o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i w związku z tym przesunięciem terminu załatwienia sprawy na 31 stycznia 2021 i wezwaniem, by w terminie 30 dni dostarczyć udokumentowane informacje o stabilnym i regularnym źródle dochodu na pokrycie pobytu Z. H. i dziecka (Strony), tłumaczenie na język polski aktu urodzenia małoletniej Strony, uzupełnienie wniosku, aktu urodzenia – zwarta w aktach kopia tłumaczenia nie został uwierzytelniona przez osobę uprawnioną, potwierdzenie posiadania przez małoletnią Stronę opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego na okres planowanego pobytu. W złożonej skardze Strona zarzuciła naruszenie przepisów: art. 35 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2018 r., poz. 2096) – dalej jako k.p.a., w związku z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w przedmiocie udzielania Stronie zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z wnioskiem Strony; art. 36 przez niepoinformowanie Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodanie przyczyn zwłoki oraz brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy; art. 37 § 5 k.p.a .w związku z art. 12 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie ponaglenia wniesionego w ustawowym terminie. W oparciu o sformułowane zarzuty Strona wniosła o: – stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielania Skarżącemu wnioskowanego zezwolenia mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa; – zobowiązanie Wojewody do wydania w terminie 7 dni decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi; – przyznanie od Wojewody na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł; – rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; – zwrot kosztów od Wojewody w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo upływu 3 lat od dnia złożenia wniosku i Skarżący obecnie nie dysponuje wiedzą, czy w sprawie zostały podjęte jakiekolwiek czynności. Żądana suma pieniężna ma zrekompensować Stronie negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością w prowadzeniu postępowania, a także stanowić sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wnosi o jej oddalenie podnosząc, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków cudzoziemców wpływających do Organu, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz oraz odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano na statystykę wpływu wniosków za lata 2018- 2020. Organ jest przeciwny uznaniu, że miało miejsce rażące naruszenie przepisów prawa, nie widzi również podstaw do zasądzenie Skarżącemu sumy pieniężnej ani do nałożenia na Organ grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Sąd uznaje, że zasadność złożonej przez Stronę skargi należy rozważyć w stanie faktycznym i prawnym istniejącym na dzień jej wniesienia. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od wniesienia wniosku przez Stronę, Wojewoda aż do dnia złożenia skargi nie uczynił nic merytorycznego w sprawie Strony, poza jednym pismem z 9 października 2021 r. (po upływie 14 miesięcy od wpływu wniosku). Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest świadomy, że skarga wpłynęła do Organu już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności Organu o tyle, że Sąd wyłączył z tego okresu i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (bierność przez pierwsze 14 miesięcy i następnie do czasu wniesienia skargi), Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zlekceważenie terminów ustawowych jak i tego przez sam Organ wyznaczonego, w dacie wpływu wniosku do Organu - czekanie z procedowaniem sprawy najpierw do upływu ustalonego przez Organ dodatkowego terminu na załatwienia sprawy i następnie do wniesienia skargi na bezczynność jest działaniem nieopartym na przepisach prawa. Podkreślenia wymaga, że zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i porządku prawnego, a zaniechanie podjęcia czynności - chociażby weryfikacji formalnej wniosku niezwłoczni po jego wpływie i odłożenie go "na półkę" już w dacie jego otrzymania, w ocenie Sądu również nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Wobec braku informacji o wydaniu wobec Strony aktu administracyjnego w sprawie złożonego przez Nią wniosku, Sąd orzeka o takim obowiązku Wojewody, który ma zostać wykonany w terminie 60 dni od otrzymania przez Organ niniejszego prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3.000,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.