I SAB/Wr 329/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk,, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi: N. B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.000,00 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi N. B. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda), w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął poniższy stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony. Wniosek w ww. zakresie wpłynął do Organu 8 lipca 2019 r. Pismem, które wpłynęło do Organu 10 grudnia 2019 r. Strona wniosła o udzielenie wglądu w akta sprawy, przyśpieszenie postępowania, podanie sygnatury oraz wniosek, by w przypadku, gdy postępowanie zmierza do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia Organ poinformował jakie przesłanki zależne od Strony nie zostały spełnione. W tej samej dacie tj. 10.12.2019 r. do Organu trafia ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast 12 stycznia 2021 r. Organ otrzymuje skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania. Złożenie skargi spowodowało, że 4 lutego 2021 r. Organ utworzył pisma: 1) w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców, uznając ponaglenie za uzasadnione, 2) wezwanie do Strony, by w terminie 30 dni od otrzymania wezwania stawiła się osobiście w dniu 03.03.2021 r. w siedzibie urzędu Organu, przedstawiła ważny dokument podróży (+kopia wszystkich stron z adnotacjami); dodatkowo Strona ma w terminie 7 dni uzupełnić wniosek w części A pkt 2,3,17, 18 oraz C.IV, dołączyć zał. nr 1 z pouczeniem, że nieusunięcie braków w wyznaczonych terminach spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a ponadto wskazano na obowiązek złożenia odcisków linii papilarnych. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucono Organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniesiono o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 10.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy, 6) zasadzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie toczy się już 30 miesięcy i nadal nie zostało zakończone. Co więcej, strona nie zna nawet sygnatury sprawy. Organ nie podjął żadnych czynności, włącznie z rozpoznaniem wniosku pełnomocnika Strony o udzielenie mu wglądu w akta sprawy. Taki stan rzeczy, zdaniem Skarżącego, stanowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który to przepis nakłada na organ obowiązek załatwienia sprawy w terminie miesiąca, a najdalej w terminie dwóch miesięcy i to w przypadku zaistnienia sprawy szczególnie skomplikowanej. Skarżąca podniósł ponadto, iż fakt, że Urząd Wojewódzki we Wrocławiu prowadzi bardzo dużo postępowań nie może przesądzać o tym, że naruszenie prawa nie jest rażące. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie tym podniósł, że sposób prowadzenia postepowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składnych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach naraz, odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano statystykę wpływu spraw do Organu za lata 2017-2019. Organ stoi również na stanowisku, że w sprawie nie można stwierdzić, by opóźnienie związane z załatwieniem sprawy miało charakter rażący. Odnosząc się do żądania zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego Wojewoda wskazał na dyskrecjonalne uprawnienie Sądu w tym zakresie, obowiązek miarkowania, a ponadto żądanie to nie powinno zostać uwzględnione, albowiem Skarżący nie uzasadnił istnienia i rozmiaru krzywdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega, zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl wskazywanej już ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika brak jakichkolwiek czynności Organu w sprawie aż do wniesienia skargi. Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), zasadę zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji musi podejmować swoje działania sprawnie, w sposób skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego rozpoznania sprawy. Ponadto Stronie służy prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy, co jest blokowane w przypadku, gdy postępowanie w I instancji nie zostaje zakończone żadnym rozstrzygnięciem podlegającym zaskarżeniu do wyższej instancji (art. 127 k.p.a.) i trwa. Terminy wyznaczone ustawowo stanowią granicę dającą stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zastrzeżone w regulacjach okresy zawieszenia biegu terminów chronią z kolei organy administracji, jednakże nie mogą być wykładane w ten sposób, że brak określonych wymogów wniosku, czy brak określonej prawem dokumentacji będzie usprawiedliwieniem dla nierozpoznawania wniosku strony w nie dającej się przewidzieć perspektywie czasu. Zatem w tego typu sprawach, oceniając działanie organu administracji w kontekście przewlekłości postępowania, podobnie jak przy ogólnych terminach rozpoznania spraw, badana być musi aktywność organu administracji po wpłynięciu wniosku, staranność w organizacji prowadzonego postępowania, koncentracja podejmowanych czynności, reakcje wnioskodawcy na wezwania, ich precyzyjność i wdrażanie zasad ogólnych – w tym zwłaszcza zasady informowania, zaufania i szybkości postępowania. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda działał przewlekle, a prowadzonego postępowania nie charakteryzuje koncentracja czynności Organu zmierzające do jego zakończenia. W szczególności napiętnować należy brak podejmowania jakichkolwiek czynności do momentu wniesienia przez Stronę skargi i lekceważenie Jej pism. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu wielokrotnie przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu np. z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowaniu wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest świadomy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 12 stycznia 2021 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma przewlekłość o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sytuacji takiej – zlekceważenie wniosku, braku badania jego formalnej poprawności i kompletności, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a zachowanie Organu jak w rozpatrywanej sprawie podważa zaufanie jednostki nie tylko do organów administracji publicznej, ale i obowiązującego porządku prawnego. W szczególności napiętnować należy zlekceważenie terminów prawem przewidzianych na załatwienie sprawy i jej podjęcie dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Przyznanie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Zasądzana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę, przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącego Sąd przyznał zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.000,00 zł zrekompensuje stronie negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji.