I SAB/Wr 341/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Radom,, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi: D. L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 500,00 zł (pięćset złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi D. L. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął niżej opisany stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony. Wniosek Strony w ww. zakresie wraz z załącznikami (ksero stron paszportu, kopia umowy zlecenia) wpłynął do Organu 26 maja 2020 r. Następnie za pośrednictwem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Organ otrzymał zażalenia strony na niezałatwienie sprawy w terminie (z 18 września 2020 r., 14 listopada 2020 r.). Ponaglenie Strony wpłynęło do Organu 22 września 2020 r., a skargę skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Organ otrzymał 12 stycznia 2021 r. W dniu 28.01.2021 r. Wojewoda utworzył pisma: 1) wzywające Stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibę tut. Organu, przedstawienia ważnego dokumentu podróży, złożenia przedmiotowego wniosku na aktualnym formularzu, złożenia podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1 w terminie 30 dni oraz informujące o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych; 3) w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyartykułowano wnioski o: 1) stwierdzenie bezczynności Organu w sprawie, mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni; 3) przyznanie od Organu na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; 4) przyznanie odszkodowania w kwocie 1.500,00 zł; 5) wymierzenie Organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Organ nie wydał decyzji w sprawie, nie zawiadomił o przyczynach zwłoki oraz nie odniósł się do zarzutów ponaglenia. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podnosząc brak złej woli pracowników Organu przy procedowaniu wniosku. Sposób prowadzenie postępowania jest konsekwencją braków kadrowych, ogromnej ilości wniosków cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz. Przytoczono statystykę wpływów wniosków do Organu w latach 2018-2020. Organ nie uznaje, by przy procedowaniu doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Jako nieuzasadniony ocenił Organ wnioski Strony o zasądzenie: grzywny, sumy pieniężnej i odszkodowania. Zwrócono również uwagę na konieczność ewentualnego miarkowania przez Sąd sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności wprost. Z akt sprawy wynika, że złożony 26 maja 2020 r. przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie tylko nie został załatwiony we właściwym terminie, lecz wniosek ten nie był w istocie w ogóle procedowany. Aktywność Organu wymusiła dopiero skarga Strony na bezczynność skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – co wynika z sekwencji zdarzeń i stanu akt administracyjnych. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył (na dzień wniesienia skargi), wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, ale przede wszystkim opisaną wyżej postawę Organu – zlekceważenie wniosku Strony, ustawowych terminów załatwienia sprawy - odłożenie "na półkę" podania na okres wielu miesięcy, Sąd uznał, że bezczynność Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczy jakiekolwiek zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Tym samym Organ dodatkowo zamiast ustawowych kryteriów ram czasowych postępowania zastosował pozaprawne uznanie, że jest obowiązany zająć się sprawą dopiero wtedy, gdy Strona złoży skargę na bezczynność Organu. Sytuacji opisanej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej jak i obowiązującego porządku prawnego. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Na wniosek strony postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 500,00 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 1.500,00 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). Równocześnie Sąd zauważa, że nie ma kompetencji do rozstrzygania o odszkodowaniu w znaczeniu cywilnoprawnym. Sąd jako wystarczająco dyscyplinujące Organ uznał orzeczenie niniejszym wyrokiem: o bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązaniu Organu do wydania aktu administracyjnego w określonym terminie oraz o zasadzeniu na rzecz Strony sumy pieniężnej i w konsekwencji oddalił skargę w dalszym zakresie (pkt V wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt VI wyroku uwzględniając wartość uiszczonego wpisu od skargi.