I SAB/Wr 358/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk,, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi: E. L. reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych E. i M. L. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 2.000,00 zł (dwa tysiące złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi E. L. – reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych E., M. L. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej również jako: Organ, Wojewoda) postępowania w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 08.08.2018 r. wpływ do Organu wniosku z załącznikami (fotografie, kopia paszportu, kopia paszportu ojca, kopia świadectwa urodzenia, dowody opłat, umowa o dzieło ojca, potwierdzenie zamówienia ubezpieczenia medycznego, kopia umowy najmu lokalu mieszkalnego). Tego samego dnia Strona złożyła odciski palców i została poinformowana o przewidywany termin zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 8.02.2019r. z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Ponownie o ww. terminie zakończenia postępowania Organ pisze w piśmie z dnia 12.09.2018 r., którym wzywa, by w terminie 14 dni dostarczono Organowi: decyzję orzekająca o udzieleniu zezwolenia pobytowego M. L. i E.L. (niezwłocznie po uzyskaniu), dokumentu potwierdzającego aktualne ubezpieczenie zdrowotne, potwierdzenie stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów zamieszkiwania w Polsce i kwot 634,00 zł netto dla samotnej i 514,00 zł dla osoby w rodzinie, dokumentu potwierdzającego wykonywanie obowiązku szkolnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; oświadczenie M. L. o zapewnieniu Stronie kosztów utrzymania i miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez cały okres pobytu. Organ 10 października 2018 r. otrzymuje: oświadczenie M. L. o zamieszkiwaniu z żoną i córkami, potwierdzenie przystąpienia do ubezpieczenia, szkolnego, aneks do umowy o dzieło - zmiana daty rozpoczęcia współpracy (M. L.), co uzależnione jest od uzyskania zezwolenia na pobyt i pracę oraz prośbę o ponowne wysłanie listu na adres W., (...).. W dniu 10.07.2019 r. wpływa do Organu zgłoszenie dla celów ubezpieczenia zdrowotnego Strony. Następnie Organ w dniu 07.01.2020 otrzymuje dokumenty - oświadczenie M. L. o zamieszkiwaniu z żoną i córkami, umowę najmu lokalu mieszkalnego, umowa zlecenia, objęcie ubezpieczeniem członków rodziny. W dniu 05.02.2020 r. Organ otrzymuje prośbę o informacje o statusie sprawy, a w dniu 26.05.2020 do Organ dostarczono: decyzję pobytową M. L., powiadomienie o nadaniu nr PESEL. W dniu 08.09.2020 r. Organ otrzymuje umowę najmu lokalu mieszkalnego, a w dniu 16.09.2020 wpływa do Organu zgłoszenie danych członka rodziny do ubezpieczenia zdrowotnego, oświadczenie o powierzeniu pracy cudzoziemcowi – E. L. i umowa po pracę tej osoby. W dniu 18 stycznia 2021 r. Organ dostaje ponaglenie i wniosek o wgląd w akta. Na 20 stycznia 2021 r. datowana jest decyzja dla E. L., a 21 stycznia 2021 r. wpływa skarga kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a także Organ tworzy pismo przewodnie w przedmiocie przesłania decyzji i o dokonanie obowiązku meldunkowego oraz o osobiste odebranie karty pobytu. W dniu 02.02.2021 r. zostaje utworzone pismo w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców ze stanowiskiem o jego uzasadnieniu. W skardze wskazano na naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 16.09.1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniesiono o: 1) Stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) Zobowiązanie Organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 3) Przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy 15.000,00 zł, 4) Skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym, 5) Zasadzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na brak informacji o sprawie również na dzień sporządzenia skargi oraz notoryjny zdaniem Strony fakt, że Organ prowadzi sprawy w zakresie legalizacji pobytu i pracy cudzoziemców w sposób rażąco przewlekły. Powołano się na raport NIK dotyczący błędów w funkcjonowaniu urzędu Organu. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazano, że wielomiesięczne ignorowanie Strony przez Organ, co doprowadziło do intensywnego stresu i frustracji u Skarżącej. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że sposób procedowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano na statystykę wpływu spraw za lata 2017-2020. Organ przeczy, by w sprawie zaistniała możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Odnośnie żądania zasądzenia sumy pieniężnej Organ jest przeciwny temu wnioskowi – jako nieuzasadniony winien on zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Dalej należy dodać, że zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą z kolei regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że jakkolwiek Organ zareagował na wniosek Strony po około miesiącu od jego wpływu to Jego działania nie przyczyniały się do rychłego jej rozstrzygnięcia, a tym bardziej w terminach ustawowych. O pozorowaniu czynności przez Organ w sprawie świadczy Jego pismo w dacie złożenia wniosku wyznaczające Skarżącej termin zakończenia postępowania na 8 lutego 2019 r. Powyższe stanowi, że postępowanie Organ prowadził przewlekle, naruszając art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. i bez koniecznej koncentracji czynności Organu w sprawie. Sąd jest świadomy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 21 stycznia 2021 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocena, czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że Organ już w dacie złożenia wniosku przez Stronę nie miał zamiaru przestrzegać przepisów prawa i odłożył wniosek Strony (na półkę), wskazując na możliwy dzień zakończenia postępowania tj. 8 luty 2019 r. Dopiero złożenie skargi wymusiło wręcz wydanie rozstrzygnięcia przez Organ o czym świadczą daty: złożenia skargi oraz pisma przewodniego przesyłanej do Strony decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt – obie datowane na 21 stycznia 2021 r. Zdaniem Sądu zwłoka w rozpoznaniu wniosku Strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku Strony nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa Organu, czy też napływ dużej ilości wniosków. Ponadto ewentualne milczenie Strony w odpowiedzi na wystosowywane wezwania o uzupełnienie dokumentów, wyjaśnienia nie mogą stanowić alibi dla niekończenia postępowania i pozbawiania Strony możliwości rozstrzygnięcia sprawy ponownie w drugiej instancji Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie budzi wątpliwości Sądu, że działanie Organu w niniejszej sprawie, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Nie sposób bowiem nie zauważyć, iż Organ nagle w dacie otrzymania skargi uznaje, że nie ma przeszkód dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Konieczności "zmuszenia" (przez skargę do tut. Sądu) Organu do zakończenia sprawy (postępowania) - na co wskazuje sekwencja czasowa wydarzeń podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, ale i obowiązującego porządku prawnego. Odkładanie sprawy "na półkę" już w dacie zainicjowania postępowania wnioskiem Strony oraz wymuszanie procedowania przez Organ skargą, stanowi odejście od reguł postępowania regulowanego przepisami i przyjęcia przez Organ własnej, pozaprawnej procedury. Zatem ustalony stan sprawy stanowi uzasadnienie dla przyjęcia, że doszło do, przewlekłego prowadzenia postępowania mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyrok). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia ma ono, bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Wobec wydania przez Organ decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia Stronie, Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Organu do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony (punkt II sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).