I SAB/Wr 441/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: O. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę w zakresie przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi O. F. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy skarżąca w dniu 9 listopada 2020 r. wniosła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 13 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Pismem z dnia 22 lutego 2021 r., powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach), organ administracji wystąpił do wskazanych w piśmie służb o podanie czy pobyt skarżącej na ternie kraju stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia działając na podstawie art. 105 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 4 ustawy o Cudzoziemcach oraz art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa oraz przedłożenia szeregu dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku. W tej samej dacie ponaglenie strony zostało przekazane zgodnie z właściwością. W treści pisma organ administracji wskazał, że ponaglenie jest uzasadnione, zawracał jednak uwagę na wpływ ogromnej ilości wniosków, konieczność zachowania kolejności napływających wniosków oraz problemy kadrowe. W dniu 25 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła skargę zarzucała naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 i art. 9 w związku z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. przez przewlekłość postępowania administracyjnego przejawiającą się w jego nieefektywnym prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasowych oraz przez nieinformowanie strony o przyczynach zwłoki, niewskazywanie nowego terminu załatwienia sprawy i niepouczanie o prawie do wniesienia ponaglenia. Tak stawiając zarzuty wniosła: o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji; orzeczenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 400 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.); zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że w jej opinii złożony wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie zwierał braków formalnych. Organ administracji nie kontaktował się ze stroną, nie wzywał jej do uzupełnienia braków wniosku, nie zawiadamiał o podjętych czynnościach, co narusza art. 9 k.p.a. Przywołała regulacje art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 109 ust 1 ustawy o Cudzoziemcach wywodząc, że termin ustawy na rozpoznanie jej sprawy winien wynieść najwyżej dwa miesiące. Wskazywała na naruszenie zasady szybkości postępowania, opieszałe działanie organu administracji, nieuzasadnione sztuczne wydłużanie terminu z tym samym uzasadnieniem zwłoki – dużą liczbą napływających wniosków i problemami kadrowymi. W opinii strony postępowanie przewlekłe to działanie nieefektywne, rozwlekłe, prowadzące w efekcie do wydłużenia czasu procedowania. Przy czym organ administracji, wbrew ustawowym obowiązkom, nie informował strony o przyczynach zwłoki i nie poinformował o terminie rozpoznania spraw oraz prawie wniesienia ponaglenia. Skarżąca wskazała na orzecznictwo definiujące przewlekłość i bezczynność. Sprawa skarżącej trwa już 80 dni, co świadczy o rażącym charakterze przewlekłości. W opinii strony organ administracji nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu przedmiotowego postępowania. Nie dochowuje przewidzianych prawem terminów, a przekroczenie czasu trwania postępowania nie miało żadnego uzasadnienia. Skarżąca nie wie również, jakie czynności zostały podjęte oraz kiedy, bowiem nie otrzymała w tym zakresie informacji, a kontakt telefoniczny z urzędem jest faktycznie uniemożliwiony. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony, jednakże w opinii Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przewlekłość nie jest rażąca. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ administracji załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego organ prowadził postępowanie 2 miesiące i 4 dni, licząc na dzień wniesienia skargi (wpływ wniosku do organu 9 listopada 2020 r.; wpływ skargi do organu administracji 25 stycznia 2021 r.). Przy czym, co w sprawie niezwykle istotne i ważce o stwierdzonej przewlekłości, to fakt, że w tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do rozpoznania sprawy. Zatem badanie koncentracji podejmowanych działań, czy ich wagi dla prowadzonego postępowania nie jest możliwe i skutkuje stwierdzeniem przewlekłości. Jej stwierdzenie mogłyby wykluczać okoliczności jedynie niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy (pisma przekazującego ponaglenie strony wg właściwości) organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę skargi, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Jednocześnie Sąd zaznacza, że w realiach tej sprawy nie miały zastosowania regulacje art. 15 zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Jak wynika z akt sprawy strona złożyła wniosek wszczynający postępowanie 9 listopada 2020 r., a zatem po uchyleniu ww. przepisu, co nastąpiło na mocy ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. po. 875). Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu dnia z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej, jakkolwiek wykroczyło poza terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to jednak zakres tego przekroczenia nie był rażący. Na dzień wniesienia skargi opóźnienie organu wynosiło około 1 i kilku dni miesiąca. W ocenie Sądu, nie jest to jeszcze przekroczenie rażące. Odnosząc się do wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej Sąd w tym zakresie skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku), stwierdzając, że zastosowanie tego środka, co do zasady wiązać się winno, z rażącym naruszeniem prawa, co w tej sprawie nie wystąpiło. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkach I, II, IV sentencji wyroku. Wobec stwierdzonej przewlekłości i braku rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).