I SAB/Wr 452/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi: A.I. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi A. I. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej również jako: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 01.10.2018 – wpływa wymieniony wniosek wraz z załącznikami w przedmiocie: ksero paszportu, fotografie, opłaty, umowa o pracę, załącznik nr 1, zezwolenie na pracę do dnia 21.09.2019 r, świadectwo pracy, świadectwo kwalifikacji zawodowej, ZUS zaświadczenia o zameldowaniu, zaświadczenie o niekaralności, karta pobytu, prawo jazdy, karta kierowcy, pit- 11. Strona pismem z 12 grudnia 2018 r. wskazuje, że aktualnym adresem zamieszkania jest zawarty w załączanym zaświadczeniu o zameldowaniu. W dniu 13.03.2019 Strona stawia się w urzędzie Organu i składa odciski palców oraz dokumenty w przedmiocie stron paszportu z adnotacjami, karta pobytu, zaświadczenie o zameldowaniu. Pismami z 15 marca, 26 kwietnia i 21 maja 2019 r. Strona usiłuje dowiedzieć się na jakim etapie znajduje się sprawa. W dniu 16.07.2019 Organ tworzy pisma: 1) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Wnioskodawcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, 2) wskazujące na przewidywany termin zakończenia postępowania dzień 16.10.2019 r. oraz wzywające o dostarczenie w terminie 30 dni dokumentów potwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi – oryginał do wglądu, bo załączono kopie. W dniu 26.07.2019 Organ otrzymuje odpowiedź z Policji, że z dostępnych baz danych nie wynika, by Wnioskodawca stwarzał zagrożenie w obszarach wskazanych w żądaniu o udzielnie informacji. W dniu 19.09.2019 r. wpływa do Organu pismo z zapytaniem o stan sprawy, ponowione w dniu 03.12.2019 r. Następnie 31 marca 2020 r. Organ tworzy pismo ze wskazaniem terminu zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 30.06.2020 r. i zawiera w nim wezwanie, by w terminie 30 dni dostarczono: dokument potwierdzający uprawnienia do kierowania pojazdami – oryginał do wglądu, dokument potwierdzający posiadanie miejsca zamieszkania, bo przedstawiona umowa najmu zawarta była do dnia 31.12.2019 r. Strona składa (daty wpływu do Organu): 31.03.2020 – umowę o pracę, 09.04.2020 – dokumenty; 17.04.2020 – pismo o jak najszybsze zakończenie postępowania; 23.04.2020 – kolejne dokumenty: załącznik nr 1, dokumenty dot. pracodawcy; 23.07.2020 – umowa najmu; 04.12.2020 – ponaglenia i skarga kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W dniu 14.01.2021 r. Organ tworzy pismo w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców ze stanowiskiem o uzasadnionym ponagleniu. W złożonej skardze wskazano, że Organ nie odpowiada na pisma, nie okazuje akt sprawy nie udziela informacji nie przesyła ponaglenia do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Strona podnosi, że przedłużające się postepowanie powoduje, brak świadczenia 500+, brak karty pobytu uniemożliwia uzyskanie świadczenia - wyprawka. Brak zezwolenia powoduje konieczność wyjazdu na Ukrainę po wyrobienie wizy – wskazuje na poniesione wydatki z tego tytułu. Poza kłopotami finansowymi ponad 2 letnie oczekiwanie powoduje stres i niepewność dla całej rodziny związany z brakiem stabilizacji sytuacji pobytowej w obcym państwie. Strona zarzuciła naruszenie art. 6-10, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy: z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – dalej jako k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów, brak odpowiedzi na pisma, brak komunikacji. W oparciu o zarzuty skargi Strona wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości postepowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, 3) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dniu od uprawomocnienia się wyroku, 4) przyznanie od Organu odszkodowania w kwocie 34.000,00 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. i skierowanie sprawy na postępowanie uproszczone W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o odrzucenie z uwagi na niewniesienie ponaglenia (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), ewentualnie o oddalenie. Argumentując zasadność wniosku o oddalenie Wojewoda wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli Organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz, odpływu pracowników merytorycznych i równoczesnego braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zwrócono uwagę na statystykę wpływu wniosków w latach 2018-2019. Organ stoi na stanowisku, że w sprawie nie wystąpił stan rażącego naruszenia prawa. Odnośnie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej Organ wskazał, że nie jest ona bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności/przewlekłości, lecz dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu. W ocenie Organu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony. Pismem z 14 stycznia 2021 Organ potwierdził jednak złożenie przez Stronę ponaglenia w dniu 4 grudnia 2021, a Wnioskodawca nadesłał kopie ponaglenia z dowodem nadania, wskazując, że złożył skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy i bezczynność Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony 1 października 2018 r. przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od wniesienia wniosku przez Skarżącą, tj. od 1 października 2018 r. Wojewoda aż do grudnia 2020 r. wystosował jedynie trzy pisma – jedno o udzielenie informacji o Stronie do właściwych organów i dwa do Strony. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest świadomy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 4 grudnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności Organu o tyle, że Sąd wyłączył z tego okresu i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (bierność do czasu wniesienia skargi), Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i porządku prawnego, a podejmowanie nielicznych czynności w sprawie i ignorowanie wpływających pisma od Strony w ocenie Sądu nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na zobowiązanie już Organu w wyroku o sygn. akt I SAB/Wr 820/20 z 16 września 2021 r. do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt II sentencji wyroku). Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie w powołanym już wyroku o sygn. akt I SAB/Wr 820/20 owa suma pieniężna została już zasądzona, a więc Sąd niniejszą skargę w tej części oddalił (pkt IV wyroku). Wskazać również należy, że Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V wyroku.