I SAB/Wr 463/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska,, sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi: A. C. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.500,00 zł (tysiąc pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi A. C. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda), w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął poniższy stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony. Wniosek w ww. zakresie wpłynął do Organu 19 października 2018 r. i zawierał załączniki (kopię stron paszportu, oświadczenie o zameldowaniu, kopię umowy najmu lokalu mieszkalnego, zaświadczenia ZUS, zgłoszenie do ZUS, kopia powiadomienia o nadaniu numeru PESEL, oświadczenie podmiotu działającego jako agencja pracy tymczasowej o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi). W dniu 12.12.2018 r. Strona stawiła się w urzędzie Organu składając odciski palców, ksero stron paszportu z adnotacjami i okazując paszportu, a w dniu 17.02.2020 r. wpłynęło do Organu pismo z pytaniem o stan sprawy oraz o możliwość wglądu w jej akta. W załączeniu do wspomnianego pisma, Skarżąca załączyła pełnomocnictwo, kopię paszportu, załącznik nr 1, oświadczenie pracodawcy, wydruk z KRS, druk ZUS P ZUA oraz potwierdzoną za zgodność kopię informacji starosty. W dniu 27.02.2020 r. została ponowiona prośba o udzielenie informacji o stanie sprawy oraz o możliwości wglądu w akta. W aktach znajduje się wewnętrzna notatka z 9 marca 2020 r. o braku pełnomocnika na wglądzie w akta. Następnie 17 marca 2020 r. ponowna prośba o wgląd w akta i o informację o stanie sprawy. Pismem z 10 kwietnia 2020 r. Organ sformułował wezwanie Skarżącej do uzupełnienia – w terminie 30 dni od ustania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii (w zależności, który ustąpi ostatni) wniosku w części C II "członkowie rodziny cudzoziemca" oraz poinformował, że nieusunięcie wskazanych braków skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo, w dniu 29.04.2020 r. wpłynęła korekta wniosku. Organ 19 maja 2020 r. utworzył pisma: 1) do jednostek Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 2) informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania tj. 90 dzień po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni oraz wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID: o certyfikat wpisu firmy A do rejestru agencji pracy tymczasowej, o wyjaśnienia dot. okresów zatrudnienia Strony, o umowy o świadczenie usług, o oryginał informacji starosty lub dokumentów potwierdzających, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Strona wykonywała przez okres nie krótszy niż 3 miesiące pracę dla tego samego podmiotu i na tym samym stanowisku na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej (ze wskazanymi włączeniami). Następnie Organ 5 czerwca 2020 r. otrzymuje odpowiedź z Komendy Wojewódzkiej Policji we W., iż z dokonanych sprawdzeń w dostępnych dla policji bazach danych nie wynika, aby pobyt Strony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organu 9 lipca 2020 r. otrzymuje od Strony odpowiedź na wezwanie Skarżąca z 10 kwietnia 2020 r. Ponaglenie wpływa do Organu 15 stycznia 2021 r, a skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - w dniu 20.01.2021 r. Organ 8 lutego 2021 r. utworzył pisma: 1) w którym wezwał Skarżącą do dostarczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma dokumentów potwierdzających okoliczności, które są podstawą ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, uzasadniające pobyt na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące oraz dokumentów potwierdzających, że ma Pani zapewnione na terytorium RP miejsce zamieszkania, wskazano również planowany przez Organ termin zakończenia postepowania – 8 maja 2021 r.; 2) w przedmiocie przekazania ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu - uznając ponaglenie za uzasadnione. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 oraz art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako k.p.a. i wniesiono o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 3) przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 10.000,00 zł, 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Organ nie odpowiada na pisma, nie okazuje akt sprawy, nie przesłał ponaglenia do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, nie udziela żadnych informacji mimo wielokrotnych zapytań. Przekroczenie terminów uniemożliwia podjęcie pracy, powoduje znaczące straty finansowe, brak możliwości zmiany stanowiska pracy, przedłużenia umowy. Wskazuje na problem z podróżami poza granicę Polski, problem z dostępem do kredytu mieszkaniowego w banku. Brak decyzji = stres, niepewność stabilizacji życiowej i rodzinnej. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na brak złej woli pracowników Organu przy załatwianiu sprawy (procedowaniu). Przyczynę długotrwałych postępowań Wojewoda upatruje w ogromnej liczbie wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowani w wielu sprawach naraz, odpływie pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem Organu brak jest podstaw do przyjęcia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów. W piśmie Organu przytoczono również dane ze statystyk odnośnie wpływu podań od cudzoziemców za lata 2017-2020. Organ jest przeciwny zasądzeniu sumy pieniężnej, a także wskazuje na konieczność jej miarkowania przez Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega, zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować, jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl wskazywanej już ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero 10 kwietnia 2020 r., (po 16 miesiącach od dnia złożenia wniosku), kiedy to m.in. wezwano do usunięcia braków formalnych wniosku. Ponadto Organ zakładał, że nie załatwi sprawy w dającym się określić terminie, uzależniając zakończenie postępowania od zakończenia stanów zagrożenia epidemicznego i epidemii oraz dodatkowo upływu terminu 90 dni od zakończenia wskazanych stanów. Również wezwanie o uzupełnienie braków wskazywało niedający się uściślić termin 30 dni od odwołania ww. stanów. Tym samym postawa Organu wskazuje na brak woli prowadzenia postępowania. Od 5 czerwca 2020 r. do dnia wpływu skargi Organ zaprzestał wykonywania jakichkolwiek czynności w sprawie Skarżącej (popadając właściwie w bezczynność) – z zastrzeżeniem obowiązywania art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (o czym poniżej). Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy z pozyskaniem kadry pracowników nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest świadomy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 20 stycznia 2021 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniu prawa świadczą, w szczególności milczenie Organu po otrzymaniu wniosku oraz wyznaczanie niedających się bliżej sprecyzować terminów na załatwianie sprawy, a także zainteresowanie się sprawą dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi. Tym samym Organ zlekceważył ustawowe terminy na załatwienie sprawy. Jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak również formułowanie terminów załatwienia sprawy na niedającą się przewidzieć przyszłość – co zmieniło dopiero wniesienie skargi przez Stronę do sądu administracyjnego. Sytuacji Strony w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na zaistnienie rażące naruszenie prawa. Świadczy ona o kompletnym zignorowaniu terminów ustawowych na załatwienie sprawy – niezależnie od tego jak prosta by ona w swej materii nie była. W rzeczywistości Organ nie kieruje się przepisami w zakresie terminu załatwienia sprawy lecz uzależnia załatwienie sprawy od niedającej się przewidzieć przyszłości (ustąpienie zagrożenia epidemicznego/stanu epidemii COVID), a następnie posługuje się kryterium pozaprawnym, okolicznością faktyczną – datą złożenia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia - ma ono, bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę za negatywne przeżycia strony wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego jej zachowania, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącej Sąd przyznał sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że kwota 1.500,00 zł zrekompensuje Jej negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., w pkt V sentencji wyroku uwzględniając zwrot uiszczonego wpisu od skargi.