I SAB/Wr 477/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska,, sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi: A. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że bezczynność W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi A. K. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały. Sąd przyjął niżej opisany stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony. Stosowny wniosek wpłynął do Organu 20 sierpnia 2020 r. wraz załącznikami (ksero dokumentu podróży, ksero aktu urodzenia z tłumaczeniem na język polski, kopia Karty Polaka, zaśw. o niezaleganiu w podatkach). Złożone 22 października 2020 r. ponaglenie na bezczynność zostało wycofane 29 października 2020 r. W dniu 23 października 2020 r. Organ utworzył pismo, w którym wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu Organu, ponadto do przedstawienia ważnego dokumentu podróży – dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe, uzupełnienia przedmiotowego wniosku w poszczególnych jego częściach pkt DII4 oraz pkt DIII. W wezwaniu zawarto informację, że w przypadku nieusunięcia wskazanych braków wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. W dalszej części wezwano również Stronę do złożenia odcisków linii papilarnych oraz dostarczenia dokumentu potwierdzającego legalny pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, informując dodatkowo, iż nieusunięcie powyższych braków skutkować będzie odmową wszczęcia postępowania. Organ poinformował także, iż w przypadku uzupełnienia wszystkich wyżej wskazanych braków, do wydania pozytywnej decyzji konieczne będzie dostarczenie: Karty Polaka, oryginału aktualnego zaświadczenia z właściwego urzędu skargowego o niezaleganiu przez cudzoziemca w podatkach, dokonania korekty na str. 7 w pkt F poprzez pisemną deklarację na jakiej podstawie ubiega się Strona o udzielenie pobytu stałego oraz dokumentów potwierdzających zamiar pozostania cudzoziemca w Polsce na stałe. W dniu 16.11.2020 r. Skarżący uzupełnił żądane braki oraz stawił się osobiście w siedzibie Organu celem złożenia odcisków linii papilarnych. W dniu 24.11.2020 r. Organ utworzył pismo do jednostek Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z 20 listopada 2020 r. otrzymanym przez Stronę w dniu 27.11.2020 r. Organ poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania tj. 16 czerwca 2021 r. Organ 4 grudnia 2020 r. otrzymał ponaglenie na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie (przekazane pismem z 16 grudnia 2020 r. do Urzędu ds. Cudzoziemców, o czym poinformowano Stronę). W dniu 22.12.2020 r. do Organu wpływa informacja z Komendy Wojewódzkiej Policja we W., iż z dokonanych sprawdzeń w dostępnych bazach danych nie wynika, aby wjazd/pobyt Strony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 29.01.2021 r. Organu otrzymuje skierowaną do WSA we Wrocławiu skargę na bezczynność Organu. Natomiast 15 lutego 2021 r. Organ wydaje decyzję udzielającą Stronie zezwolenia na pobyt stały oraz tworzy pismo przesyłające wymienioną decyzję wraz z wezwaniem o dowód opłaty za wydanie karty pobytu, dokumentu potwierdzającego zameldowanie lub oświadczenia o braku adresu. We wniesionej skardze Strona zarzuciła naruszenie: art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) i zawarła wnioski o: 1) zobowiązanie Organu do wydania decyzji – odpowiedzi na wniosek, w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia akt Organowi, 2) zasądzenie od Organu na rzecz Strony kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy w terminie. Organ łamie zasady Kodeksu Postępowania Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podniósł okoliczność wydania 15 lutego 2021 r. Skarżącemu zezwolenia na pobyt stały. Następnie wskazał, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest skutkiem konieczności jednoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach na raz, odpływu pracowników merytorycznych oraz braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Przytoczona została statystyka wpływu wniosków cudzoziemców za lata 2017-2020. Organ sprzeciwił się uznaniu, że w bezczynności miało miejsce rażące naruszenie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony 18 sierpnia 2020 r. przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie – nie był w ogóle w nim procedowany. Czynności zostały podjęte przez Organ po upływie maksymalnego terminu załatwienia sprawy i po interwencji Strony – ponaglenie, na co wskazuje sekwencja zdarzeń wynikająca z akt administracyjnych. Następnie po podjęciu postępowania (wystosowanie wezwania do Strony, zwrócenia się do odpowiednich organów o udzielenie informacji o Stronie) mimo aktywności Stron i Jej reakcji na wezwanie oraz otrzymania przez Wojewodę informacji o Stronie, Organ ponownie popada w bierność, którą ma uzasadniać zawiadomienie o przewidywanym terminie załatwienie sprawy wyznaczonym na dzień 16.06.2021 r. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy związane z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (bierność we wskazanych wyżej okresach), Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa mającej miejsce w bezczynności świadczą w szczególności wydanie rozstrzygnięcia dopiero po złożeniu przez Stronę skargi do sądu administracyjnego, mimo że jak wynika z akt po 22 grudnia 2020 r. nic nie stało na przeszkodzie, by wydać stosowne rozstrzygnięcie. W zasadzie można stwierdzić, że gdyby nie ta skarga to Organ trwał by nadal w stanie procedowania bez zamknięcia postępowania, co najmniej do 16 czerwca 2021 r. pozostawiając Stronę w stanie zawieszenia. Zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, a rozstrzyganie sprawy dopiero po wpływie skargi jest przejawem zastosowania pozaprawnego kryterium, od którego Organ uzależnia swoje czynności i rozstrzygniecie sprawy. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak zanegowania przez Stronę informacji zawartej w odpowiedzi na skargę, o udzieleniu zezwolenia Skarżącej na pobyt stały – decyzją Wojewody z [...] r. i zawarcie w aktach administracyjnych stosownego rozstrzygnięcia, Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Organu do wydania stosownego aktu administracyjnego w sprawie (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt IV wyroku, uwzględniając uiszczony wpis od skargi.