I SAB/Wr 50/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska,, Sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I - w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi: L. H. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego Y. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi L. H. (dalej jako: Strona, Skarżąca) reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego Y. H. jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda), w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 21.12.2020 r. do Organu wpływa przedmiotowy wniosek wraz z załącznikami: kserokopia paszportu, kserokopia paszportów rodziców, potwierdzenie ubezpieczenia, powiadomienie o nadaniu numeru PESEL, kserokopia aktu notarialnego mieszkania, wyciąg z konta bankowego, świadectwo zawarcia związku małżeńskiego decyzja na pobyt czasowy ojca małoletniej, potwierdzenie złożenia wniosku o pobyt czasowy matki małoletniej, zdjęcia, opłata skarbowa od wniosku, odpis aktu urodzenia małoletniej, KRS, umowa o pracę matki małoletniej. Dnia 26.08.2021 r. Organ otrzymuje kserokopię złożonego wniosku oraz pełnomocnictwo do reprezentowania strony przed Organem. W tym samym dniu wpływa ponaglenie Strony na niezałatwienie sprawy w terminie. Kolejno w dniu 22.10.2021 r., zostały złożone kolejne dokumenty: dane ubezpieczonego ZUS, kserokopie uchwały spółki z o.o., kserokopie aktu urodzenia małoletniej, zmiana warunków umowy o pracę matki małoletniej, akt notarialny kupna mieszkania wraz z projektem, korekta wniosku. W tym samym dniu Strona stawiła się osobiście w Organie. W dniu 17.11.2021 r. do Organu wpłynęła skarga kierowana do sądu administracyjnego na bezczynność Organu. Pismami z 1 grudnia 2021 r. Organ podjął czynności w sprawie w postaci utworzenia pism: 1) w przedmiocie przekazania ponaglenia do urzędu ds. Cudzoziemców ze stanowiskiem o uzasadnionym ponagleniu;2) wezwanie o przedstawienie dowodu opłaty za kartę pobytu. W tym samym dniu Organ wydał decyzję udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze do sądu administracyjnego wskazano na naruszenie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r, poz. 256 ze zm.) tj.: art. 12, w związku z art. 35 i wniesiono o: – stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa, – zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, – zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł, – zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, – rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Organ pomimo uzupełnienia wszystkich dokumentów niezbędnych do wydania decyzji nie wydał rozstrzygnięcia i od dziesięciu miesięcy nie podjął czynności zmierzających do zakończenia postepowania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie zawierając stanowisko o braku złej woli pracowników Organu przy procedowaniu wniosku. Sposób prowadzenie postępowania jest konsekwencją braków kadrowych, ogromnej ilości wniosków cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz. Wojewoda powołuje się na odpływ pracowników merytorycznych przy równoczesnym braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Przytoczono statystykę wpływów wniosków w latach 2018-2020. Organ nie uznaje by przy procedowaniu doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Jako nieuzasadniony Wojewoda ocenia wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej i przeciwny jest nałożeniu na Organ grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Zauważenia ponadto wymaga zmiana prawa, albowiem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Na mocy art. 1 pkt 13 wskazanej ustaw nowelizującej dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z ust. 1 dodanego art. 112a decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych przepisem zdarzeń. Przepisy ustawy nowelizującej nie zawierają regulacji odnoszących się do postępowania sądowoadministracyjnego, tym samym Sąd uznaje, że zasadność złożonej przez Stronę skargi należy rozważyć w stanie faktycznym i prawnym istniejącym na dzień jej wniesienia – a więc w stanie prawnym istniejącym przed 29 stycznia 2022 r. Również ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., po. 830) zdaniem Sądu w przedmiocie dodawanego przepisu art. 100c - w związku z zakresem podmiotowym i przedmiotowym odnoszącym się do procedury ustawy szczególnej z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od wniesienia wniosku przez Stronę, Wojewoda aż do dnia złożenia skargi nie uczynił nic merytorycznego w sprawie Strony. Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (bierność do czasu wniesienia skargi), Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zlekceważenie terminów ustawowych i czekanie z procedowaniem sprawy do momentu wniesienia skargi na bezczynność jest działaniem nieopartym na przepisach prawa. Podkreślenia wymaga, że zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i porządku prawnego. W ocenie Sądu nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Wobec wydania przez Wojewodę aktu administracyjnego odnoszącego się do wskazanego wyżej wniosku Strony, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Organu do wydania aktu, co zostało wskazano w pkt II sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Żądana w skardze kwota 6.000,00 zł została uznana przez Sąd w realiach rozpoznawanej sprawy za zbyt wygórowaną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.