I SAB/Wr 527/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi: M.A. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi M. A. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd przyjął niżej opisany stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony. Stosowny wniosek wpłynął do Organu 11 lutego 2020 r. wraz załącznikami w przedmiocie – zdjęć, paszportu, zaświadczenie o przyjęciu na studia, umowy najmu, umowy ubezpieczenia, opłat, wyciągu z rachunku bankowego, karty pobytu. W dniu 22.04.2020 r. Organ tworzy wezwanie, by Strona stawiła się w terminie 30 dni od odwołania stanu zagrożenia epidmicznego/epidemii COVID19 (w zależności który zostanie odwołany jako ostatni), złożył odciski palców oraz przedstawiła ważny dokument podróży i ksera wszystkich jego stron z adnotacjami. Pouczył Organ, że nieuczynienie zadość wezwaniu spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Strona stawia się w urzędzie Organu 28 maja 2020 r – składa odciski linii papilarnych i kopie stron paszportu. W dniu 18.06.2020 r Organ tworzy: 1) pismo do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Wnioskodawcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, 2) pismo do Strony, że decyzja zostanie wydana w terminie 60 dni od złożenia wniosku wraz z dokumentami niezbędnymi do potwierdzenia danych z wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia wraz z wezwaniem o uzupełnienie wniosku w terminie 14 dni o: zaświadczenie z uczelni o kontynuacji studiów, zaświadczenie o niezaleganiu z czesnym, udokumentowanie miesięcznych kosztów zamieszkania w Polsce, udokumentowanie posiadania wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów nauki i utrzymania. W dniu 10.07.2020 r. do Organu wpływa odpowiedź na wezwanie wraz dokumentami, a w dniu 17.07.2020 Organ otrzymuje odpowiedź z Policji, że z dostępnych baz danych nie wynika, by Strona stanowiła zagrożenie o jakie Organ pytał. W dniu 23.07.2020 r. Organ tworzy pismo ponownie wskazując 60 dniowy termin zakończenia postępowania od dnia złożenia wniosku z dokumentami i wzywa, by w terminie 14 dni Strona udokumentowała posiadanie wystarczających środków na koszty nauki i utrzymania. Następnie w dniu 5.11.2020 r Organ tworzy pismo o możliwości zapoznania się zebranymi materiałami i dowodami i wypowiedzenia się w dniu 3.12.2020 r., a 23 grudnia 2020 r. Organ otrzymuje ponaglenie. Skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Organ otrzymuje 3 lutego 2021 r. W dniu 16.02.2021 r. Organ tworzy: 1) pismo, w którym ponownie wskazuje 60 dniowy termin na załatwienie sprawy od otrzymania dokumentów potwierdzających dane z wniosku i wzywa, by Strona w terminie 14 dni przedstawiła: zaświadczenie z uczelni o opłaceniu studiów na semestr 2020/2021, bo przedstawiono tylko za 2019/2020, potwierdzenie posiadania ubezpieczenia zdrowotnego, potwierdzenie posiadania środków na koszty utrzymania 2) pismo w przedmiocie przekazania ponaglenia ze stanowiskiem, że jest ono zasadne. W dniu 08.03.2021 wpływa odpowiedź na wezwanie z dokumentami, a w dniu 15.03.2021 – Organ tworzy kolejne pismo z terminem 60 dniowym wraz z wezwaniem o ubezpieczenie zdrowotne, bo przedstawiona polisa ważna, ale minął termin płatności, o wykazanie posiadania środków finansowych. Kolejno 2 kwietnia 2021 r. wpływają pisma i dokumenty, a na 29 kwietnia 2021 r. datowana jest decyzja z udzielonym zezwoleniem. W złożonej skardze zarzucono naruszenie art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – dalej jako k.p.a. przez bezczynność i w oparciu o postawione zarzuty wniesiono o: – wyznaczenie terminu wydania decyzji w terminie miesiąca, – orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – orzeczenie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 800,00 zł., – skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, – zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych. Pismem procesowym z 20 maja 2021 r. Strona wniosła o zwiększenie sumy pieniężnej do kwoty 2.000,00 zł. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony 11 lutego 2020 r. przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Czynności były podejmowane bez koncentracji i konsekwencji, a postępowanie było prowadzone rozwlekle. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest świadomy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 3 lutego 2021 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności Organu o tyle, że Sąd wyłączył z tego okresu i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu oraz wyznaczanie terminów zakończenia postępowania w niedającą się przewidzieć i określić przyszłość - Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i porządku prawnego, a uzależnianie zakończenia postępowania, czy to od ustąpienia stanu epidemii/zagrożenia epidemiologicznego, czy też złożenia odpowiednich dokumentów jest w zasadzie pozbawieniem Strony możliwości skontrolowania rozstrzygnięcia w toku instancyjnym. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na informację wynikającą z akt administracyjnych o wydaniu Stronie 29 kwietnia 2021 r. zezwolenia na pobyt czasowy, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania takiego aktu (pkt II sentencji wyroku). Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd ustalając jej wysokość. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia - ma ono, bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę za negatywne przeżycia strony wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego jej zachowania, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącej Sąd przyznał sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że kwota 500,00 zł zrekompensuje Jej negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej w wysokości 2.000,00 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt IV wyroku.