I SAB/Wr 530/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Wojewody D. w sprawie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 700 (siedemset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, D. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 9 kwietnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz niezasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Mając zaś na względzie powyższe, skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W rozwinięciu skargi wskazano, że w dniu 21 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 18/20 wydał wyrok, w którym stwierdził, że Wojewoda prowadzi przewlekle postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego, stwierdził że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 zł oraz zasądzono zwrot kosztów postępowania. Organ był dwukrotnie wzywany do wykonania wyroku w dniach 4 grudnia 2020 r. i 14 stycznia 2021 r. Do dnia złożenia skargi, tj. 1 lutego 2021 r. minęło 21miesięcy, a decyzja nadal nie została wydana. Również pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. zostało złożone kolejne ponaglenie. W odpowiedzi na skargę z dnia 3 marca 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że decyzją z dnia 18 lutego 2021 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił D. B. zezwolenia na pobyt stały. Organ wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Pełnomocnik organu informuje, że w 2019 r. wpłynęło 26854 wniosków, a w 2020 – 30226. Organ dodaje, że oczywistym jest, że przy tak wielkiej ilości wniosków musi dochodzić do opóźnień, a przy rozpatrywaniu podań brana jest pod uwagę kolejność zgłoszeń, trzeba także weryfikować je w taki sposób, aby uniknąć błędów i pomyłek. Następnie organ wyjaśnił, kiedy, jego zdaniem, mamy do czynienia z rażącą bezczynnością organu i konkluduje, że w rozpoznawanym przypadku bezczynność nie ma charakteru rażącego. Ponadto w ocenie organu wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W przedmiotowej skardze zarzucono Wojewodzie bezczynność w sprawie z wniosku złożonego w dniu 9 kwietnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP skarżącemu, będącemu obywatelem U. Wyjaśniając przesłanki podjętego w sprawie orzeczenia należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., bezczynność oznacza sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (pkt 1). Dodatkowo zakres znaczeniowy tego pojęcia będą wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego, dotyczące terminów wskazanych organom przez ustawodawcę do załatwienia sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 p.p.s.a.. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej (czyli bezczynności) w przypadkach określonych w ustawie procesowej. Postępowanie prowadzone w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę podporządkowane jest przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika m.in., że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy procesowe określają także terminy załatwiania spraw, przy czym stosownie do przyjętej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady ogólnej szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności. Obejmuje ona również sytuacje, gdy organ odmawia rozpoznania sprawy lub jej załatwienia, bo błędnie uznaje, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie tak rozumiana bezczynność zaistniała. Wojewoda niewątpliwie uchybił przepisom określającym terminy załatwienia sprawy administracyjnej. W dniu 21 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 18/20 wydał wyrok, w którym stwierdził, że Wojewoda prowadzi przewlekle postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego, stwierdził że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 zł oraz zasądzono zwrot kosztów postępowania. Sprawa o sygn. akt I SAB/Wr 18/20 obejmowała swym zakresem przewlekłość postępowania od dnia złożenia wniosku, tj. 9 kwietnia 2019 r. do dnia złożenia skargi, tj. 2 lipca 2020 r. Z przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania od dnia 2 lipca 2020 r. (wniesienie skargi w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 18/20) do dnia złożenia skargi w niniejszej sprawie, tj. 3 lutego 2021 r., organ przez 7 miesięcy nie podjął żadnych czynności procesowych. Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. (18 stycznia 2021 r. wpływ do organu) skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu). Mailem z dnia 26 stycznia 2021 r. skarżący poinformował inspektora prowadzącego sprawę o aktualnym adresie mailowym. Kolejnym mailem z dnia 1 lutego 2021 r. skarżący zwrócił się o udzielenie informacji dotyczącej terminu przesłuchania. W dniu 2 lutego 2021 r. inspektor wojewódzki prowadzący sprawę poinformowała skarżącego i jego pełnomocnika (drogą mailową) o zarezerwowanym na dzień 8 lutego 2021 r. terminie przesłuchania. Pismem z tej samej daty pełnomocnik skarżącego tradycyjną formą korespondencji został poinformowany o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia 31 marca 2021 r., w piśmie również wskazano datę przesłuchania. Z adnotacji na piśmie wynika, że zostało ono wysłane w dniu 3 lutego 2021 r. Wojewoda nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. W piśmie z dnia 2 lutego 2021 r., co trzeba dostrzec, Wojewoda nie powołał regulacji art. 36 k.p.a. (powołał błędnie art. 35 k.p.a.) i nie podał przyczyn zwłoki. Poprzestał na wskazaniu nowego - przewidywanego - terminu załatwienia sprawy i pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Niewątpliwie cechy bezczynności nosi postawa organu po wniesieniu pierwszej skargi z dnia 26 czerwca 2020 r. (wpływ do organu 2 lipca 2020 r.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu świadczył o pozostawaniu przez niego w bezczynności, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie czy do bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Stan faktyczny i prawny winien być przy tym niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku bezczynności ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, należy przypisać postać kwalifikowaną, co stwierdzono w pkt II sentencji wyroku. W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii bezczynności przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej strony postępowania - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Wskazać ponadto należy, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że jej celem jest zobligowanie organu właściwego w sprawie do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określnym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając jednak okoliczność wydania w dniu 18 lutego 2021 r. przez Wojewodę decyzji w sprawie, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. Ponadto Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Wobec powyższego w ocenie Sądu uzasadnione jest przyznanie z tego tytułu stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 700 zł. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. Zawarte w pkt V wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika określone w art. 205 p.p.s.a. oraz wynikające z Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.