I SAB/Wr 55/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska,, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi: S.B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania opisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.500,00 zł (tysiąc pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi S. B. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej jako: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd przyjął niżej opisany stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych i stanowisk prezentowanych przez strony. Stosowny wniosek w ww. zakresie wraz z dokumentami w przedmiocie: odpisu aktu małżeństwa, paszportu, karty pobytu, zameldowania, nr pesel, umowy najmu lokalu żony, dowodu żony, oświadczenia o zmianie nazwiska przez żonę, umowa o pracę żony, zaświadczenia o zarobkach żony, zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego żony, fotografii, wniosku o pozwolenie na pracę, wpłynął do Organu 21 lutego 2019 r. W dniu 10.04.2019 Strona staje osobiście w siedzibie urzędu Organu, składa odciski palców, kopie stron paszportu, oświadczenie dot. przetwarzania danych osobowych, a w dniu 07.11.2019 r. do Organu trafia pismo żony wnioskodawcy o prowadzenie postępowania. Następnie 21 stycznia 2020 r. do Organu wpłynęło ponaglenie na bezczynność, do którego 3 lipca 2020 r. Organ tworzy pismo w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców. Rozstrzygniecie ponaglenia Organ otrzymuje 18 sierpnia 2020 r., w którym ponaglenie zostało uznane za uzasadnione i wyznaczono termin na załatwienie sprawy – 29 października 2020 r. W dniu 15.10.2020 wpływa do Organu pismo z wnioskiem o wydrukowanie kart pobytu bez adresu oraz wyjaśnienie, że wniosek dotyczy wydania karty pobytu z uwagi na wstąpienie w związek małżeński oraz podjęcie pracy bez wskazania pracodawcy. Do pisma załączono dokumenty w przedmiocie umowy najmu lokalu, zaświadczenia o zameldowaniu. W dniu 12.11.2020 r. Organ utworzył pismo do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - o informację, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa Państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz pismo z przewidywanym terminem zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 12.02.2021 r., a także wezwaniem by Strona w terminie 14 dni dostarczył poświadczą notarialnie kopię dokumentu tożsamości małżonki. W dniu 09.12.2020 r. Organ otrzymuje skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę. Natomiast 18 grudnia 2020 r. Organ utworzył pismo do komendanta placówki Straży Granicznej w L. o czynności weryfikacyjne w zakresie miejsca faktycznego zamieszkiwania Strony i małżonki oraz o wywiad środowiskowy. W złożonej skardze zarzucono naruszenie art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a., przez niezałatwienie sprawy w terminie określonym w powołanej ustawie i art. 36 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także niewskazanie przyczyn zwłoki oraz nowego terminu. W oparciu o zarzuty skargi wniesiono o: 1) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od dnia złożenia wniosku upłynęło 21 miesięcy. Kwotę wnioskowanej sumy pieniężnej Strona wywodzi z faktu wielomiesięcznego przekroczenia terminu i uznaje za rekompensatę: utraty możliwości zarobkowania, negatywnych przeżyć psychicznych i krzywd moralnych. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że sposób prowadzenia postępowania nie wnika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków wpływających od cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz oraz odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Sprzeciwia się Wojewoda uznaniu, że miało miejsce rażące naruszenie przepisów prawa. Odnosząc się do żądanej w skardze kwoty sumy pieniężnej Organ uważa, że wniosek o jej przyznanie jest bezzasadny i powinien zostać oddalony. Strona pismem procesowym z 3 marca 2021 r. odniosła się od treści odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony przez Stronę 21 lutego 2019 r. (data wpływu wniosku do Organu) wniosek nie został załatwiony we właściwym terminie. Wniosek ten nie był w istocie w ogóle procedowany do 12 listopada 2020 r. Aktywność Organu nie wymusiło nawet zapadłe w międzyczasie rozstrzygnięcie ponaglenia Strony, w którym uznano je za uzasadnione. Ww. bierność jednoznacznie świadczy o bezczynności Organu i naruszeniu zasad, terminów określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki – bierności ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd jest świadomy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 9 grudnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w stwierdzonej bezczynności świadczy w szczególności: brak zainteresowania się sprawą nawet po zapoznaniu się przez Organ z rozstrzygniecie ponaglenia Strony, w którym to rozstrzygnięciu ponaglenie zostało uznane za uzasadnione i wyznaczono Organowi termin na załatwienie sprawy – 29 października 2020 r., a także zignorowanie tego terminu przez Organ. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo - bo od 21 lutego 2019 r. na rozstrzygnięcie Organu, który nie wykazuje zainteresowania sprawą i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów jak i wyznaczonego w wyniku uzasadnionego ponaglenia, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ zignorował nie tylko terminy ustawowe, ale również termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ nadrzędny. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Stronie sumę pieniężną w kwocie 1.500,00 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V wyroku uwzględniając uiszczony wpis od skargi.