I SAB/Wr 552/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska,, sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi: A. B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.000,00 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi A. B. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął poniższy stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony. Wniosek w ww. zakresie został złożony do Organu 26 marca 2019 r. i zawierał załączniki (kopie stron paszportu, kopię karty pobytu, oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych, zawiadomienie o nadaniu numeru PESEL, umowa najmu lokalu mieszkalnego, oświadczenie o braku meldunku w zajmowanym mieszkaniu, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, umowa o pracę, porozumienie zmieniające warunki umowy o pracę, wydruk z KRS, decyzja zezwalająca na pobyt czasowy i pracę do dnia 1 listopada 2019 r., pełnomocnictwa, zał. nr 1). Tego samego dnia Organ poinformował Stronę o wszczęciu postępowania oraz wskazał na przewidywany termin jego zakończenia tj. 26.09.2019 r. W dniu 10.06.2019 r. Strona złożyła informację o zmianie paszportu wraz kopią stron nowego paszportu. W dniu 29.01.2020 r. Organ utworzył pisma: 1) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego 2) informujące Stronę o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania tj. 29 kwietnia 2020 r. W dniu 6.02.2020 r. wpływa do Organu prośba o wszczęcie postępowania wraz z nowym zał. nr 1, a 14 lutego 2020 r. pismo z jednostki Policji informujące, że z dostępnych baz nie wynika, by pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. W dniu 26.10.2020 do Organu wpływa ponaglenia wraz załącznikami z treści wniosku, a 27 października 2020 r. Organ otrzymuje kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzeni postępowania. W dniu 10.11.2020 r. Organ utworzył: 1) pismo w przedmiocie przekazania ponaglenia uznając w jego treści ponagleniu za uzasadnione, 2) decyzję udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, 3) pismo przewodnie do decyzji oraz o opłatę za kartę pobytu, o obowiązku meldunkowym, o osobiste odebranie karty. W skardze zarzucono: 1) uchybienie terminów załatwienia sprawy z art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako kpa, 2) uchybienie obowiązkowi informacyjnemu o przyczynach zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu (art. 36 kpa), 3) naruszenie zasad wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania z art. 12 kpa, 4) naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 kpa), 5) naruszenie zasady informowania z art. 9 kpa. W oparciu o zarzuty wniesiono o: – kontrolę rażącej przewlekłości, jakiej dopuścił się Organ, – zobowiązanie Organu do wydania odpowiedniego aktu w zakreślonym przez Sąd terminie, – stwierdzenie dopuszczenia się przez Organ przewlekłości mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa, – przyznanie od Organu sumy pieniężnej w wysokości 24.590,85 zł, – zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, – rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo upływu od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi ponad roku - brak jest decyzji w przedmiocie wniosku Skarżącego. Nie ma zdaniem Skarżącego podstaw do tak długiego procedowania w sprawie. Na skutek przewlekłego działania Organu Strona doznaje wielu komplikacji w życiu osobistym i zawodowym. Wskazano na kłopoty z przemieszczaniem się do rodziny poza granice Rzeczypospolitej Polskiej. Nieuzasadnionym jest zdaniem Strony odwołanie się do stanu epidemii Covid, skoro stan ten trwał od marca 2020 r., a organ proceduje od marca 2019 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Organ w piśmie tym argumentuje, że takie, a nie inne procedowanie nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest konsekwencją: ogromnej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowani w wielu sprawach naraz. Wskazano, że kadra fluktuuje, a brak jest możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ uznał, że brak jest podstaw, by twierdzić jakoby przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów. Organ przytoczył dane ze statystyk odnośnie wpływu podań od cudzoziemców za 2018 r. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej Wojewoda uznał za nieuzasadniony – powinien zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości postępowania należy sięgnąć do ogólnych zasad jego prowadzenia oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. W myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi, zatem gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można, zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Jak już wyżej wskazano w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy (pkt I orzeczenia). Aktywność Oranu ograniczyła się do wystąpienia (pismo z 29.01.2020 r.) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Wnioskodawcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego i dwukrotnym poinformowaniu Strony o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Mimo, że żądaną informacją Organ dysponował już 14 lutego 2020 r. to nie robił nic, a decyzję wydał dopiero przymuszony wniesieniem przez Stronę skargi do sądu administracyjnego. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył wielokrotnie, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu np. z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Zauważyć należy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 2 listopada 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O rażącym naruszeniu prawa świadczą w szczególności: automatyczne - już w dniu złożenia wniosku odłożenie terminu zakończenia postępowania bez chociażby formalnej weryfikacji wniosku oraz zainteresowanie się sprawa przez Organ dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość - gdy sprawa była gotowa do rozstrzygnięcia właściwie już w dacie wpływu wniosku do Organu, a najpóźniej po uzyskaniu informacji z jednostki Policji. Sytuacji, w której Strona czekała tak długo na rozstrzygnięcie, jak w sprawie niniejszej, a Organ miał za nic przepisy o terminach na załatwienie sprawy - czekając jedynie na skargę do sądu administracyjnego, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, jak i do efektywności obowiązujących powszechnie (w tym Organ) przepisów prawa. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na wydanie 10 listopada 2020 r. przez Organ decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia, postępowanie, w części dotyczącej wyznaczenia terminu do wydania aktu administracyjnego należało uznać za bezprzedmiotowe i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć w tym zakresie, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Orzekana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny, za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania skarżącej, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Na wniosek Skarżącego Sąd przyznał sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.000,00 zł zrekompensuje negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 24.590,85 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji).