I SAB/Wr 688/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska,, sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi: T. L. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi T. L. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął poniższy stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony. Wniosek w ww. zakresie został złożony do Organu 5 marca 2020 r. i zawierał załączniki (ksero stron paszportu, CEiDG, umowa najmu mieszkania, załącznik Nr 1, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy, umowa o pracę, PESEL, zaświadczenie o składkach ZUS, zdjęcia, opłata za wniosek ). Tego samego dnia Organ poinformował Stronę o wszczęciu postępowania oraz wskazał, jako przewidywany termin jego zakończenia 21 stycznia 2021 r., argumentując koniecznością weryfikacji dokumentacji i możliwości udzielenia zezwolenia oraz dużą liczbą wpływających wniosków. W dniu 9.11.2020 r. (wpływ do Organu) Strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Organ 7 grudnia 2020 r. utworzył pisma: 1) wyznaczające termin zakończenia postępowania na dzień 7.03.2021 r. wraz z wezwaniem, by Strona w terminie 14 dni dostarczył dokument potwierdzający zapewnione miejsce zamieszkania (dostarczona umowa wygasła z dniem 8.02.2020 r.), oryginału informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub innego dokumentu potwierdzającego zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę - zastrzegając, że nieuczynienie zadość wezwaniu spowoduje podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o dotychczasowy materiał dowodowy i informując o numerze sprawy w systemie Przybysz; 2) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 3) w przedmiocie przekazania ponaglenie do Urzędu ds. Cudzoziemców z oceną o uzasadnionym ponagleniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej jako k.p.a., polegające na rażącym przekroczeniu terminów załatwienia sprawy. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w sprawie, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 3) przyznanie od Organu sumy pieniężnej w wysokości 10 tyś. złotych; 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5) zasądzenie od Organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano na poczucie strachu i niepewności o przyszłość z uwagi na brak decyzji, czy jakiegokolwiek pisma od Organu. Podniesiono, że mimo upływu 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku Wojewoda nie podjął żadnej czynności w sprawie. Sprawa nie jest skomplikowana i nie było konieczne prowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego. Wielość prowadzonych spraw nie powinna przesądzać o kwalifikacji przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów lub niemającej takiego charakteru. Zwrócono również uwagę na raport Najwyższej Izby Kontroli dotyczący działalności Organu, w przedmiocie wydawania cudzoziemcom zezwoleń. Z uwagi na przepisy 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, Strona zaskarżyła przewlekłość przed datą wejścia w życie nowelizacji dodającej ww. przepis tj. do dnia 31.03.2020 a 24.05.2020. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie. W swojej argumentacji Organ wskazuje, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zwrócono uwagę na statystykę wpływu spraw w 2018 r. i 2019 r. – dochodzi, więc z tego tytułu do opóźnień. Nie podzielił Organ stanowiska o zaistnieniu rażącego naruszenia przepisów prawa, a żądanie przyznania sumy pieniężnej ocenił jako bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega, zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl wskazywanej już ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero w wyniku złożenia ponaglenia oraz skargi przez Stronę tj. po upływie 6 miesięcy od złożenia wniosku, kiedy to Organ wystąpił do odpowiednich służb (Policji, SG, ABW) o informację, poinformował Stronę o nowym terminie załatwienia sprawy, a także wezwał do przedłożenia dokumentów. Zdaniem Sądu, nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda działał przewlekle ignorując ustawowy termin załatwiania sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył wielokrotnie, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu nie mogą ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest świadomy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 9 listopada 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma przewlekłość/bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O rażącym naruszeniu prawa w stwierdzonej przewlekłości postępowania świadcz zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi. Kwalifikowanym naruszeniem art. 35 i art. 36 k.p.a. jest konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Niedopuszczalnym jest bowiem sytuacja zastępowania wymogów ustawowych okresu prowadzenia postępowania, pozaprawnym kryterium daty wniesienia skargi na przewlekłość do sądu administracyjnego. Sytuacji takiej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a zachowanie Organu jak w rozpatrywanej sprawie podważa zaufanie jednostki nie tylko do organów administracji publicznej, ale i do obowiązującego porządku prawnego. Również, jako rażące naruszenie przepisów regulujących czas na prowadzenie przez Organ postępowania Sąd ocenia sytuację, w której niejako "na półkę" sprawa Skarżącej została odłożona już w dacie złożenia wniosku, bez jakiejkolwiek jego weryfikacji – chociażby formalnej. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę dla strony za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącej Sąd przyznał zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że kwota 500 zł zrekompensuje Stronie negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji.