I SAB/Wr 69/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Radom,, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi: Y. L. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.500,00 zł (tysiąc pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi Y. L. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda), w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął poniższy stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony. Wniosek w ww. zakresie został złożony do Organu 24 stycznia 2019 r. i zawierał załączniki (kopię stron paszportu, fotografie, zał. nr 1) W dniu 01.10.2020 r. Organ doręczył Stronie wezwanie do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu Organu ([...] ) oraz do przedłożenia ważnego dokumentu podróży w terminie 30 dni i jednocześnie poinformował, że nieusunięcie wyżej wskazanych braków będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Ponadto Organ wezwał Stronę, by w terminie 7 dni uzupełniła wniosek w części A pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 19 oraz pkt 20 z zagrożeniem, że nieuzupełnienie wskazanych braków w terminie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania oraz wskazano na obowiązek złożenia odcisków linii papilarnych. W dniu 12.10.2020 r. do Organu wpłynął wniosek Strony o wbicie stempla do paszportu oraz wyznaczenie terminu umożliwiającego wgląd do akt sprawy, a 14 października Strona stawiła się w urzędzie Organu, złożyła odciski linii papilarnych i uzupełniła wniosek. Przy kolejnym piśmie, które wpłynęło do Organu 23 października 2020 r. Skarżący uzupełnił żądane dokumenty, a także złożył wniosek o przyspieszenie postępowania wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem. W dniu 8.10.2020 r. Organ otrzyma ponaglenie, a 1 grudnia skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę. Organ 9 grudnia 2020 r. utworzył pisma: 1) do jednostek Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 2) informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania tj. 9 lutego 2021 r. oraz wezwanie o przedłożenie dokumentu potwierdzającego, że Strona ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce z pouczeniem, że niedostarczenie wymaganych dokumentów spowoduje rozpoznanie wniosku w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. W dniu 21.12.2020 r. Organ utworzył pismo w przedmiocie przekazania ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców, uznając w jego treści ponaglenie za uzasadnione. W skardze do WSA we Wrocławiu zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 w 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu i wniesiono o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 3) przyznanie od Organu na rzecz Strony w oparciu o art. 149 § 2, w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. kwoty 20.000,00 zł, 3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano na upływ 21 miesięcy od daty złożenia wniosku, a Organ nie powziął wystarczających czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Zwrócono uwagę na notoryjny fakt, że Wojewoda prowadzi sprawy z zakresu legalizacji pobytu i pracy cudzoziemców w sposób rażąco przewlekły. Powołano się na raport Najwyższej Izby Kontroli, w którym stwierdzono błędy w funkcjonowaniu Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Jako uzasadnienie dla zasądzenia sumy pieniężnej podano wielomiesięczne ignorowanie Strony, co doprowadziło do intensywnego stresu i frustracji. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że sposób prowadzenie postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest konsekwencją ogromnej ilości wniosków wpływających do Organu od cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz oraz odpływu pracowników merytorycznych przy braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano na statystyki wpływu wniosków za lata 2018 i 2019. Organ zaprzeczył również, by zasadnym było uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W kwestii żądania przyznania sumy pieniężnej Organ stanął na stanowisku, iż takie żądanie jest nieuzasadnione i winno zostać oddalone. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – powoływany jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega, zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności, w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl wskazywanej już ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero 17 września 2020 r., (po ponad roku od dnia złożenia wniosku), kiedy to wezwano Stronę do osobistego stawiennictwa i o uzupełnienie braków wniosku. Następna aktywność Organu wystąpiła dopiero 9 grudnia 2020 r. już po wniesieniu skargi – powyższe wynika wprost z sekwencji zdarzeń, wynikającej z akt administracyjnych. Należy więc stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył wielokrotnie maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Sąd jest świadomy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 1 grudnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniu prawa świadczą, w szczególności milczenie Organu po otrzymaniu wniosku i realizacja czynności w sprawie w wyniku wniesienia skargi. Szczególnie tą ostatnią okoliczność Sąd uznaje jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Postawa Organu świadczy o kompletnym zignorowaniu terminów ustawowych na załatwienie sprawy – niezależnie od tego jak prosta by ona w swej materii nie była. W rzeczywistości Organ nie kieruje się przepisami w zakresie terminu załatwienia sprawy lecz kryterium pozaprawnym, okolicznością faktyczną – datą złożenia skargi do sądu administracyjnego, by cokolwiek w sprawie zrobić. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez Stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia - ma ono, bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę za negatywne przeżycia strony wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (nie jest jednak odszkodowaniem w rozumieniu prawa cywilnego). Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego jej zachowania, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącego Sąd przyznał sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że kwota 1.500,00 zł zrekompensuje negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku uwzględniając uiszczony wpis od skargi.