I SAB/Wr 698/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: O. I. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (słownie: dwa tysiące złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi O. I. jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy w dniu 15 listopada 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. organ powołując art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35, ze zm.; dalej: ustawa o Cudzoziemcach) wezwał skarżącą do uzupełnienia w terminie 7 dni wniosku we wskazanych w piśmie częściach. Skarżąca uzupełniła wniosek zgodnie z ww. wezwaniem organu w wyznaczonym terminie. Pismem z dnia 8 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie, zarzucając, że w sprawie brak jest uzasadnienia dla bierności organu. Pismem z dnia 24 lutego 2021 r. organ poinformował skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania określa się na dzień 24 maja 2021r. Wezwał nadto skarżącą do przedłożenia w terminie 14 dni dokumentu potwierdzającego, że skarżąca ma zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP - w którym cudzoziemiec jest wymieniony z imienia i nazwiska. Pismem z dnia 24 lutego 2021 r. powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach organ administracji wystąpił do wskazanych w piśmie służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia ponaglenie z 8 stycznia 2021 r. zostało przekazane zgodnie z właściwością. Pismem z dnia 8 lutego 2021 r., nadanym w urzędzie pocztowym w tym samym dniu skarżąca złożyła do tut. Sądu skargę na bezczynność organu, wnosząc w niej o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca; zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych; zasądzenie od organu 10.000 zł jako rekompensaty za lata oczekiwania na decyzję. W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z przepisami postępowanie w niniejszej sprawie powinno zakończyć się w 2018 r, gdyby zaś było szczególnie skomplikowane organ powinien poinformować skarżącą o konieczności jego przedłużenia. Tymczasem organ dokonał pierwszej czynności w sprawie po upływie 21 miesięcy od wpływu wniosku, a sprawa do dnia wniesienia skargi nie została zakończona. Bezczynność organu uniemożliwia skarżącej normalne funkcjonowanie. Wojewoda nie może w tej sprawie powoływać się na braki kadrowe i pandemię, gdyż sprawa była wszczęta w 2018 r. Łamanie prawa przez Wojewodę powinno spotkać się z oceną prawną Sądu oraz stosowną karą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 4 maja 2021 r. skarżąca rozszerzył skargę, wnosząc także o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie organu wyczerpuje także ustawowe znamiona przewlekłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności organu i pojęcie przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"; przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Z "bezczynnością organu" mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z ww. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wcześniej wskazano, w myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały istotnie przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwało ponad 26 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi z 8 lutego 2021 r., którą rozszerzono pismem z dnia 4 maja 2021 r., a zatem w sprawie na ten monet procedowano 29 miesięcy. Przy czym, co w sprawie niezwykle istotne, w tym czasie organ administracji publicznej od wpływu wniosku w dniu 16 listopada 2018 r. pierwszą czynność w postępowaniu odnotowaną w aktach w postaci wezwania do uzupełnienia wniosku wykonał 3 czerwca 2020 r., a więc po ponad 18 miesiącach od wpływu wniosku, a z kolejnymi czynnościami zwlekał następne 8 miesięcy, występując 24 lutego 2021 r. do odpowiednich organów o informację o skarżącej, a z akt sprawy nie wynika, aby sprawa skarżącej została załatwiona. W tych okolicznościach oczywiście nie sposób mówić o koncentracji podejmowanych działań, co skutkuje stwierdzeniem istotnej przewlekłości oraz bezczynności. Orzeczenie przewlekłości i bezczynności mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy (pisma przekazującego ponaglenie strony wg właściwości) organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji (poza wezwaniem do uzupełnienia wniosku) podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia i skargi do tut. Sądu, co nastąpiło prawie po 27 miesiącach od złożenia wniosku, wcześniej, poza oceną prawidłowości wypełnienia formularza, nie zajmował się sprawą. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z dnia 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę sprawności działania organu administracji publicznej w tej sprawie. Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych i zachował koncentrację podjętych czynności, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł 25 miesięcy licząc od złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi. W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął odpowiednich kroków celem rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że organowi należy przypisać zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowanych charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku do działań tych organ administracji nie zdołał nawet dotrzeć przed wniesieniem skargi. W opinii Sądu taka bezczynność i przewlekłość postępowania są rażące, gdyż nie mają uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter bezczynności i przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt II sentencji wyroku. Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności i przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącą kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu suma 2.000 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności i przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane z tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).