I SAB/Wr 731/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: V. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej V. K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi V. K. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy Skarżący w dniu 20 października 2019 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 2 lutego 2021 r. uzupełnił dokumenty i prosił o przyspieszenie postępowania. W dniu 1 lutego 2021 r. Skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność. Pismem z dnia 22 marca 2021 r, organ administracji ponaglenie Strony przekazał zgodnie z właściwością, wskazał, że jest ono uzasadnione jednak sposób procedowania wynika z problemów kadrowych i napływu dużej ilości wniosków. Pismem z dnia 18 marca 2021 r. organ administracji powołując się na art. 105 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu. Ponadto na podstawie art. 64 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 dalej k.p.a.) wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 3 marca 2021 r. Skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzucał naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Tak stawiając zarzuty wniósł: o stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie, o stwierdzenie że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, o przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, podkreślając, że nie jest informowany o stanie sprawy ani wzywany do dokonania niezbędnych w sprawie czynności. Organ administracji nie bierze pod uwagę, że zwłoka może wywołać u Stronny negatywne przeżycia psychiczne oraz moralne. Strona pozostaje w niepewności co do legalnego pobytu i swojej przyszłości. Takie postępowanie stanowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. Argumentował, że wobec złożenia ponaglenia skarga jest dopuszczalna. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych definiował przewlekłość, wskazując na brak legalnego pojęcia przewlekłości i rażącego naruszenia prawa w przepisach k.p.a. i p.p.s.a. Powyższe wymaga indywidulanej oceny, zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy organ administracji ignorował stronę przez wiele miesięcy, co dowodzi rażącej przewlekłości. Zwracał uwagę na ustawowe terminy załatwienia sprawy, które zostały przekroczone bez uzasadnienia, gdyż sprawa nie należy do skomplikowanych. Ponadto organ administracji nie poinformował Strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie. Ponownie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżący wskazywał, że suma pieniężna, o której mowa w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz naruszeniem prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Stanowi także sankcję dla organu administracji z wadliwe zorganizowanie postępowania. Wskazał, że uzasadnieniem dla tak długiego procedowania nie może być wystąpienie do służb, gdyż nie jest to czynność skomplikowana i nie wpływa istotnie na czas procedowania. Zwracał uwagę, że duża liczba wniosków i braki kadrowe nie mogą usprawiedliwiać takiej opieszałości i ignorowania stron w podobnych sprawach. Organ administracji nie podejmuje bowiem w tym względzie żadnych środków zaradczych, zaś takie postępowanie zdaje się być nieoficjalną polityką rządu. Strony są ignorowane a sprawy przewlekane. Skarżący nie był informowany o przyczynach i zwłoce w rozpoznaniu jego wniosku. Uzasadniając żądanie zasądzenia sumy pieniężnej Skarżący ponownie odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zaznaczył, że tylko ten środek jest w stanie skutecznie doprowadzić do zmiany podejścia w rozpoznawaniu wniosków cudzoziemców. Ponadto skarżący przywołał fragmenty raportu NIK na temat oceny (negatywnej) działania organu administracji w podobnych sprawach, akcentując nierówne traktowanie wnioskodawców. Mając na uwadze kompensacyjną funkcję sumy pieniężnej zasądzanej na gruncie art. 149 § 2 p.ps.a. Strona wywodziła, że tak długie oczekiwanie na rozpoznanie wniosku doprowadziło do intensywnego stresu i frustracji, ograniczając możliwość swobodnego przemieszczania się. Podkreślał Skarżący wielomiesięczne ignorowanie i brak korespondencji i wiedzy o stanie sprawy. Naruszanie norm dotyczących terminów procedowania winno się wiązać z nałożeniem na organ administracji obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która będzie stanowiła swoistą karę, a dla Strony rekompensatę za naruszanie jej praw. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2017 - 2019, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Stron, przy czym zwłoka nie ma rażącego charakteru. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnian11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Skarżącego nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwało nieco ponad 4 miesiące, licząc na dzień wniesienia skargi. Przy czym, co w sprawie jest istotne w tym czasie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Działania organu administracji pojawiały się dopiero po wniesieniu skargi przez Stronę. Trudno zatem mówić o koncentracji podejmowanych działań, pierwsze czynności mające a celu zbadanie poprawnej formalności wniosku podejmowane są po upływie czterech miesięcy od jego wpływu, przy czym nie sposób oprzeć się wrażeniu, że działania te są sprowokowane złożoną przez Stronę skargą. Taki sposób postępowania skutkuje stwierdzeniem przewlekłości. Stan ten mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. W opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez Stronę skargi do sądu, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą zatem postępowanie ocenić trzeba jako przewlekłe. Jednocześnie Sąd zaznacza, że w realiach tej sprawy nie miały zastosowania regulacje art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. oraz wniosek skarżącego Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji, jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to jednak zakres wykroczenia poza granice ustawowe nie był rażący. Na ocenę tę miały wpływ fakty znane Sądowi z urzędu, tj. okoliczności związane z sytuacją epidemiczną ogłoszoną na terenie kraju, która w sposób istotny wpływała i nadal wpływa na funkcjonowanie nie tylko podmiotów prywatnych, ale i publicznych. Zatem okres procedowania i okoliczności wywołane stanem zagrożenia Covid-19 – w ocenie Sądu – wykluczają orzeczenie o rażącej przewlekłości postępowania organu. Wobec powyższego, stwierdzając, że organ dopuścił się przewlekłości, która jednak nie miała postaci kwalifikowanej, to jest rażącego naruszenia prawa, Sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. Z kolei według wiedzy Sądu na dzień rozstrzygania w niniejszej sprawie, w sprawie przedmiotowego wniosku organ jeszcze nie wydał rozstrzygnięcia. Tym samym, wobec stwierdzenia przewlekłości postępowania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Odnosząc się do wniosku Skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, Sąd oddalił skargę w tym zakresie, stwierdzając, że zastosowanie tego środka co do zasady wiązać się winno z rażącym naruszeniem prawa, co w tej sprawie nie wystąpiło (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).