I SAB/Wr 74/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski,, Sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi: Y. D. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego V. D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 4.500,00 zł (cztery tysiące pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi Y. D. (dalej jako: Strona, Skarżący) – reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego V. D. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej również jako: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 17.10.2018 r. wpłynął do WD wniosek Strony wraz z załącznikami, a 14 czerwca 2019 r. Organ otrzymuje pismo z wnioskiem o natychmiastowe wszczęcie postępowania, wraz z ponagleniem (przekazywane przez WD do Urzędu ds. Cudzoziemców przy piśmie z dnia 8.11.2019 r.). W wyniku rozpatrzenia ponaglenia 13 stycznia 2020 r. WD otrzymuje od Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców postanowienie, w którym orzeczono o uznaniu ponaglenia za uzasadnione, zakreślono Wojewodzie termin na rozpatrzenie wniosku: do dnia 13 marca 2020 r. i stwierdzono, że niezałatwienie w terminie wniosku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem przepisów. Kolejno aż do złożenia skargi wystąpiła aktywność Strony w postępowaniu: – 20.07.2020 r. osobiste stawiennictwo Strony bez wezwania w siedzibie urzędu Organu i złożenie odcisków linii papilarnych; – 10.01.2022 r. wpływa do WD pismo Strony z dokumentami (m.in. decyzja pobytowa matki, zaświadczenie o uczęszczaniu do szkoły); – 18.08.2022 r. – Organ otrzymuje kolejne pismo od Strony z dokumentami; – 01.02.2023 r. – kolejna korespondencja z dokumentami od Strony trafia do WD; – 13.02.2023 r. – wpływa do WD skarga nadana w dniu 09.02.2023 r. Na dzień 06.02.2023 r. datowana jest decyzja pobytowa – brak mimo wezwania Sądu dowodu doręczenia decyzji. W skardze wniesiono o: 1) wyznaczenie terminu na wydanie decyzji względem złożonego wniosku nie dłuższego niż 30 dni od dnia prawomocności orzeczenia i doręczenia go Organowi wraz z aktami postępowania; 2) stwierdzenie dopuszczenia się przez WD bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów; 3) zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 14.000,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty; 4) zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wraz z opłatą od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano na czynności Strony w postępowaniu, które wystąpiły od dnia złożenia przez Stronę wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały. Podkreślono, że decyzja w sprawie nie została wydana od ponad 51 miesięcy, a próżno szukać przyczyny takiej bezczynności po stronie Wnioskodawcy. Zdaniem Strony w sprawie nie znajdzie zastosowanie przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a) ust. 3 i ust. 4 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, albowiem wspomniana ustawa dotyczy obywateli Ukrainy i ich małżonków i to nie wszystkich lecz tylko tych którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy, w związku z działaniami zbrojnymi na terytorium tego kraju, a Skarżący przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na długo przed rozpoczęciem konfliktu. W kwestii art. 112a ustawy o cudzoziemcach, zdaniem Strony przepis ten nie znajdzie zastosowania z uwagi na to, że nie stanowi ona lex specialis wobec przepisów o terminie załatwiania spraw zawartych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej jako k.p.a. – w zakresie okresu do wejścia w życie tego przepisu. Natomiast po wejściu w życie owego art. 112a termin 60 dni również upłynął. W odpowiedzi na skargę WD wniósł o jej oddalenie, w pierwszej kolejności wskazując na wydanie 6 lutego 2023 r. decyzji na pobyt czasowy. W dalszej części uzasadnienia WD zapewniał o braku złej woli pracowników Organu w procedowaniu wniosku wskazując z drugiej strony, że pracownicy ci procedują w wielu sprawach naraz i następuję ich odpływ z Organu przy braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. WD przedstawił statystyka wpływu spraw z lat 2018- 2022. Organ stoi na stanowisku o braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa. WD przeciwny jest również zasądzeniu Stronie sumy pieniężnej lub nałożeniu na Organ grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od wniesienia wniosku przez Stronę, Wojewoda aż do dnia złożenia skargi nie uczynił nic w sprawie Strony. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest świadomy, że od 14 marca 2020 r. – obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności Organu o tyle, że Sąd wyłączył z tego okresu i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. Zauważenia wymaga również kolejna zmiana prawa - 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Od 29 stycznia 2022 r. obowiązuje dodany art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z jego ust. 1 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych przepisem zdarzeń. Sąd uznaje jednak, że jakkolwiek termin na wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis liczony jest od ostatniego z niżej wymienionych zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. to samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia inicjuje już postępowanie zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści przytoczonych jednostek redakcyjnych postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, wspomniany zaś art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia. Zdaniem Sądu Strona składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę uruchomiła stosowne postępowanie administracyjne i od daty 17 października 2018 r. - w tej konkretnej sprawie WD obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym: szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki z art. 35 § 1 k.p.a. Tym samym WD winien po wpływie wniosku Strony przystąpić bez zbędnej zwłoki do weryfikacji, czy nie wystąpiły braki wniosku i mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej i praworządności (art. 7 k.p.a.) podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wspomniany przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie może chronić Organu przed zarzutem przewlekłości/bezczynności, jeśli Organ nie przejawia aktywności w sprawie przed jego wejściem w życie, a po jego wejściu w życie WD nie ma prawa wychodzić z założenia, że termin do wydania rozstrzygnięcia uległ odnowieniu i nie biegnie. Takie założenie jest błędne chociażby z tego względu, że w przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach mowa jest o terminie na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – decyzji, gdy w wyniku złożenia wniosku – żądania wszczęcia postępowania z art. 61 k.p.a. może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), WD może również pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Sąd stoi na stanowisku, że złożenie przez Stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a WD bez zbędnej zwłoki winien podjąć czynności w sprawie, a po wejściu w życie art. 112a ustawy o cudzoziemcach zweryfikować również niezwłocznie ziszczenia się przesłanek z tego przepisu. Tym samym dopuszczalne jest złożenie skargi na bezczynność/przewlekłość, a istnienie w porządku prawnym wspomnianego przepisu nie oznacza automatyzmu w postaci oddalenia skargi. Również ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., po. 830) zdaniem Sądu w przedmiocie przepisu art. 100c – z uwagi na zakresy: podmiotowy i przedmiotowy odnoszące się do procedury ustawy szczególnej z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. Organ nie uprawdopodobnił, by Strona była objęta tą regulacją, a i z akt administracyjnych nie wynika ta okoliczność. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (niczym nieuzasadnioną bierność od wpływu wniosku do czasu wniesienia skargi), Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zlekceważenie obowiązku podjęcia chociażby badania spełnienia wymogów formalnych wniosku i czekanie z procedowaniem sprawy do wniesienia skargi na bezczynność jest działaniem nieopartym na przepisach prawa – wprost tworzeniem przez Organ pozaustawowego warunku, od spełnienia którego Organ uzależnia swoją aktywność w sprawie. Podkreślenia wymaga, że zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i porządku prawnego, a w ocenie Sądu również nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Wobec wydania aktu administracyjnego w sprawie Skarżącego, Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania WD do wydania takiego aktu (punkt II sentencji wyroku). Sąd zastrzega przy tym, że datowanie decyzji na dzień 6.02.2023 r., gdy brak jest dowodu jej wysyłana do Wnioskodawcy (mimo wezwania Sądu w tym zakresie skierowanego do WD, które pozostało bez odpowiedzi) nie stanowi dla Sądu podstawy do uznania, że decyzja ta została wydana w dacie, która na niej widnieje, tzn. przed otrzymaniem przez WD rozpatrywanej przez Sąd skargi. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że Stronie należy się kwota 4.500,00 zł uzasadniona okresem bierności Organu, zlekceważeniem prawa Strony do rozpatrzenia Jej sprawy, braku jakiejkolwiek reakcji na wniosek - o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § p.p.s.a. w pkt V wyroku, przyznając zwrot uiszczonego od skargi wpisu.