I SAB/Wr 790/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej M. G. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi M. G. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynikało z akt sprawy, w Skarżąca w dniu 15 czerwca 2020 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, do pisma stosowną dokumentacją. Kolejne dokumenty przedłożyła w dniu 28 grudnia 2020 r., wnosząc jednocześnie o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Następnie, pismem datowanym na 5 lutego 2021 r. złożone zostało ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. Pismem z dnia 25 marca 2021 r. organ administracji przekazał ponaglenie Strony zgodnie z właściwością. W tym samym dniu powołując się na art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach) wezwał Skarżącą do osobistego stawiennictwa. Nadto wskazując na art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku. Pismem z dnia 26 marca 2021 r., powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, organ administracji wystąpił do wskazanych w piśmie służb o potwierdzenie, czy wjazd i pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 3 marca 2021 r. Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, zarzuciła rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji. Wnioskowała o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania organu administracji; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4) wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 20002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 23 25 ze zm., dalej p.p.s.a.); 5) przyznanie od organu administracji na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 4.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 7) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Strona opisała przebieg postępowania wywodząc, że przez osiem miesięcy organ administracji nie rozpoznał wniosku. Skarżąca nie otrzymała od organu administracji żadnego pisma w sprawie, nie był z nią podejmowany kontakt, nie była informowana o przyczynach zwłoki, nie wyznaczono mu terminu rozpoznania sprawy, nie uzyskał odpowiedzi na ponaglenia. Wskazując na terminy rozpoznania sprawy wywodziła, że postępowanie jest rażąco przewlekłe, naruszając wskazane przepisy i zasady prawa. Podkreślała, że sprawa nie jest skomplikowana. Zawracała uwagę na kłopoty w zakresie możliwości komunikowania się z organem administracji, przewlekłość jest wywołana wyłącznie postawą organu administracji. W dalszych wywodach przytoczyła obszerne fragmenty rap tu NIK na temat funkcjonowania organu administracji. Argumentacje wsparła odwołaniem się do orzecznictwa. Uzasadniając żądanie zasądzenia sumy pieniężnej i grzywny wskazywała, że przewlekająca się procedura znacząco utrudnia prowadzenie spraw z zakresu życia codziennego, wyklucza możliwość zawarcia umowy najmu czy kredytu, utrudnia załatwianie spraw urzędowych, ogranicza możliwość swobodnego podróżowania, odwiedzania rodziny za którą Skarżąca bardzo tęskni. To wywołuje stres i obawy co do przyszłości. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. W niniejszej sprawie powyższe ramy czasowe zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego, postępowanie trwa już ponad 8 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek Strony w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu administracji w dniu 15 czerwca 2020 r. W tym czasie organ administracji, przed wniesieniem skargi, nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy, uczynił to dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość. Tym samym badanie koncentracji podejmowanych działań nie wypada korzystnie, gdyż do badania wniosku przystąpiono po dziewięciu miesiącach. Nie ulega wątpliwości, że działanie organu administracji jest przewlekłe, trudno mówić o koncentracji czy sprawności działań. Nie ulega wątpliwości, że terminy rozpoznania spray zostały przekroczone. Stwierdzenie przewlekłości mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy (pisma przekazującego ponaglenie wg właściwości) organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Według Sądu również fakt powszechnie znany, jakim jest stan epidemii obowiązujący od 30 marca 2020 r., pozostawał bez znaczenia dla oceny w tej sprawie. Przepis art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), który przewidywał zawieszenie biegu terminów procesowych i wyłączał m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych, został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie, mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowanych charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Dowodzi tego przykład tej sprawy, w której Strona uzupełniała dokumenty z własnej inicjatywy. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku organ administracji nie zdołał nawet dotrzeć do tego etapu procedowania, gdyż czynności te podjął dopiero po złożeniu przez stronę skargi i po 9 miesiącach od dnia złożenia wniosku. Zdaniem Sądu, opisana przewlekłość postępowania ma charakter rażący, gdyż nie ma ona uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy, ani w wydarzeniach zewnętrznych. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Jednocześnie, według wiedzy Sądu na dzień rozstrzygania w niniejszej sprawie, decyzja w sprawie przedmiotowego wniosku nie została jeszcze wydana. Tym samym, wobec stwierdzenia przewlekłości postępowania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jedocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 500 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla Strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Uznając, że zasądzona suma pieniężna stanowi dostateczny środek dyscyplinujący organy administracji, Sąd oddalił żądanie Skarżącej w tym względzie, co znalazło wyraz w pkt V sentencji wyroku O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).