I SAB/Wr 820/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi: A.I. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.500,00 zł (tysiąc pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi A. I. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej również jako: Organ, Wojewoda) postępowania w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 01.10.2018 – wpływ wymieniony wniosku wraz z załącznikami w przedmiocie: ksero paszportu, fotografie, opłaty, umowa o pracę, załącznik nr 1, zezwolenie na pracę do dnia 21.09.2019 r, świadectwo pracy, świadectwo kwalifikacji zawodowej, ZUS zaświadczenia o zameldowaniu, zaświadczenie o niekaralności, karta pobytu, prawo jazdy, karta kierowcy, pit- 11. Strona pismem z 12 grudnia 2018 r. wskazuje, że aktualnym adresem zamieszkania jest zawarty w załączanym zaświadczeniu o zameldowaniu. W dniu 13.03.2019 Strona stawia się w urzędzie Organu i składa odciski palców oraz dokumenty w przedmiocie stron paszportu z adnotacjami, karta pobytu, zaświadczenie o zameldowaniu. Pismami z 15 marca, 26 kwietnia i 21 maja 2019 r. Strona usiłuje dowiedzieć się na jakim etapie znajduje się sprawa. W dniu 16.07.2019 Organ tworzy pisma: 1) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Wnioskodawcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, 2) wskazujące na przewidywany termin zakończenia postępowania dzień 16.10.2019 r. oraz wzywające o dostarczenie w terminie 30 dni dokumentów potwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi – oryginał do wglądu, bo załączono kopie. W dniu 26.07.2019 Organ otrzymuje odpowiedź z Policji, że z dostępnych baz danych nie wynika, by Wnioskodawca stwarzał zagrożenie w obszarach wskazanych w żądaniu o udzielnie informacji. W dniu 19.09.2019 r. wpływa do Organu pismo z zapytaniem o stan sprawy, ponowione w dniu 03.12.2019 r. Następnie 31 marca 2020 r. Organ tworzy pismo ze wskazaniem terminu zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 30.06.2020 r. i zawiera w nim wezwanie, by w terminie 30 dni dostarczono: dokument potwierdzający uprawnienia do kierowania pojazdami – oryginał do wglądu, dokument potwierdzający posiadanie miejsca zamieszkania, bo przedstawiona umowa najmu zawarta była do dnia 31.12.2019 r. Strona składa (daty wpływu do Organu): 31.03.2020 – umowę o pracę, 09.04.2020 – dokumenty; 17.04.2020 – pismo o jak najszybsze zakończenie postępowania; 23.04.2020 – kolejne dokumenty: załącznik nr 1, dokumenty dot. pracodawcy; 23.07.2020 – umowa najmu; 04.12.2020 – ponaglenia i skarga kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W dniu 14.01.2021 r. Organ tworzy pismo w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców ze stanowiskiem o uzasadnionym ponagleniu. W złożonej skardze wskazano, że Organ nie odpowiada na pisma, nie okazuje akt sprawy nie udziela informacji nie przesyła ponaglenia do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Strona podnosi, że przedłużające się postepowanie powoduje, brak świadczenia 500+, brak karty pobytu uniemożliwia uzyskanie świadczenia - wyprawka. Brak zezwolenia powoduje konieczność wyjazdu na U. po wyrobienie wizy – wskazuje na poniesione wydatki z tego tytułu. Poza kłopotami finansowymi ponad 2 letnie oczekiwanie powoduje stres i niepewność dla całej rodziny związany z brakiem stabilizacji sytuacji pobytowej w obcym państwie. Strona zarzuciła naruszenie art. 6-10, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy: z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – dalej jako k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów, brak odpowiedzi na pisma, brak komunikacji. W oparciu o zarzuty skargi Strona wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości postepowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, 3) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dniu od uprawomocnienia się wyroku, 4) przyznanie od Organu odszkodowania w kwocie 34.000,00 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i skierowanie sprawy na postępowanie uproszczone W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o odrzucenie z uwagi na niewniesienie ponaglenia (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), ewentualnie o oddalenie. Argumentując zasadność wniosku o oddalenie Wojewoda wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli Organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz, odpływu pracowników merytorycznych i równoczesnego braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zwrócono uwagę na statystykę wpływu wniosków w latach 2018-2019. Organ stoi na stanowisku, że w sprawie nie wystąpił stan rażącego naruszenia prawa. Odnośnie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej Organ wskazał, że nie jest ona bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności/przewlekłości, lecz dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu. W ocenie Organu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony. Pismem z 14 stycznia 2021 Organ potwierdził jednak złożenie przez Stronę ponaglenia w dniu 4 grudnia 2021, a Wnioskodawca nadesłał kopie ponaglenia z dowodem nadania, wskazując, że złożył skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy i bezczynność Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Dalej należy dodać, że zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od wniesienia wniosku przez Skarżącą, tj. od 01 października 2018 r. Wojewoda aż do grudnia 2020 r. wystosował jedynie trzy pisma – jedno o udzielenie informacji o Stronie do właściwych organów i dwa do Strony. Powyższe powoduje, że zdaniem Sądu postępowanie Organ prowadził przewlekle, naruszając art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Sąd jest świadomy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 4 grudnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocena, czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że Organ ignorował wpływające pisma od Strony (w tym dokumenty stanowiące odpowiedź na wezwanie Organu). Akta nie potwierdzają również, by Organ zmierzał do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie – trwa w postępowaniu nie podejmując w nim czynności. Zdaniem Sądu zwłoka w rozpoznaniu wniosku Strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie budzi wątpliwości Sądu, że działanie Organu w niniejszej sprawie, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. O przewlekłości postępowania, mającej miejsce z rażącym naruszeniu prawa świadczą, w szczególności milczenie Organu i ograniczenie swojej aktywności do utworzenia trzech pism na przestrzeni całego postępowania, które na moment wniesienia skargi trwa już ponad 23 miesiące. Sytuacji Strony w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Świadczy ona o kompletnym zignorowaniu terminów ustawowych na załatwienie sprawy – niezależnie od tego jak prosta by ona w swej materii nie była. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 1.500,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej w wysokości 34.000,00 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. W postępowaniu sądowoadministracyjnym równocześnie brak jest podstaw prawnych do orzekania o odszkodowaniu, a suma pieniężna nie zastępuje odszkodowania, które może być dochodzone na drodze procesu cywilnego Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał również Organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (punkt II sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).