I SAB/Wr 859/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi: H. H. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę: 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi H. H.(dalej jako: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej również jako: Organ, Wojewoda) postępowania w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 20.04.2020 r. wpływa wniosek wraz z załącznikami w przedmiocie: zdjęć, kopii stron paszportu, załącznika nr 1, umowy zlecenia, oświadczenia o wykonywaniu pracy, KRS, oświadczenie o miejscu pobytu, ZUS, opłaty, RODO + oświadczenie. Ponaglenie Strona nadaje do Organu 16 grudnia 2020 r., a 29 grudnia 2020 r. Wojewoda otrzymuje skargę. Organ w dniu 24.02.2021 r. tworzy pismo z wezwaniem Strony o osobiste stawiennictwo w urzędzie Organu, o przedstawienie ważnego dokumentu podróży, o cztery fotografie i złożenie odcisków linii papilarnych, powstaje również pismo w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców. W skardze zarzucono naruszenie art. 12 § 1, w związku z art. 35 § 3 i art. 9 w związku z art. 36 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako k.p.a. przez przewlekłość postępowania, polegającą na nieefektywnym prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu, nieinformowaniu Strony o przyczynach zwłoki, niewskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy i niepouczeniu o prawie wniesienia ponaglenia. W oparciu o zarzuty skargi wniesiono o: – stwierdzenie przewlekłości mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa, – zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, – odszkodowanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 6.000,00 zł, – przyznanie od Organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że sprawa Strony nie należy do szczególnie skomplikowanych. Skarżąca nie wie jakie czynności zostały podjęte oraz kiedy. W odpowiedzi na skargę Organ krótko wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Dalej należy dodać, że zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuję, że od daty otrzymania przez Organ wniosku, przez cały okres do złożenia skargi nie uczynił On nic, by sprawę rozpoznać. Sąd jest świadomy, że skarga wpłynęła do Organu 29 grudnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości postępowania o tyle, że Sąd wyłączył z tego okresu i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocena, czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie budzi wątpliwości Sądu, że działanie Organu w niniejszej sprawie, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. O przewlekłości postępowania, mającej miejsce z rażącym naruszeniu prawa świadczą, w szczególności milczenie Organu i jego bierność po wpływie wniosku jak i ponaglenia oraz zaktywizowanie się dopiero po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sytuacji Strony w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Wojewoda, co stało się niestety częstą praktyką wstrzymuje jakiekolwiek procedowanie spraw w przedmiocie wydania zezwoleń na pobyt cudzoziemców do momentu, aż składająca podanie osoba wniesie do sądu administracyjnego skargę w przedmiocie przewlekłości/bezczynności. W rezultacie ignorowane są przepisy dotyczące momentu wszczęcia postępowania na wniosek strony i terminy załatwiania sprawy. W zamian Organ wprowadza własny, pozaustawowy warunek, od spełnienia którego uzależnia podjęcie czynności w sprawie – właśnie złożenie skargi. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej w wysokości 6.000,00 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. W postępowaniu sądowoadministracyjnym równocześnie brak jest podstaw prawnych do orzekania o odszkodowaniu, a suma pieniężna nie zastępuje odszkodowania, które może być dochodzone na drodze procesu cywilnego Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał również Organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (punkt II sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).