I SAB/Wr 913/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA (del.) Małgorzata Dziemianowicz Sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi: N. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi N. F. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy, w dniu 3 października 2018 r. Skarżąca wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do pisma załączyła niezbędne dokumenty. Pismem datowanym na ten sam dzień organ administracji zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania, ustalając termin rozpoznania sprawy na dzień 3 kwietnia 2019 r. W dniu 20 lutego 2019 r. organ administracji powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach), wystąpił do wskazanych w piśmie służb o podanie czy pobyt Strony na terenie kraju stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tej samej daty, działając na podstawie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) ustalił termin rozpoznania sprawy wyznaczając go ponownie na dzień 3 kwietnia 2019 r. Nadto na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał do przedłożenia wskazanych w piśmie dokumentów. W dniu 5 marca 2019 r. do organu administracji wpłynęło pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu informujące, że z dostępnych danych nie wynika aby pobyt Strony na terytorium kraju stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 12 marca 2019 r., 6 listopada 2019 r. i 21 stycznia 2020 r. Strona przedłożyła niezbędne dokumenty. W dniu 21 stycznia 2020 r. Skarżąca złożyła ponaglenie, które w dniu 15 kwietnia 2020 r. organ administracji przekazał zgodnie z właściwością. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie Strony uznał za zasadne i termin rozpoznania jej wniosku wyznaczył na dzień 7 września 2020 r. Zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie winnych niezałatwienia sprawy w terminie, stwierdzając, że opieszałość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 9 października 2020 r. Skarżąca złożyła dodatkowe dokumenty w sprawie. W dniu 25 marca 2021 r. organ administracji wydał decyzję zgodną z żądaniem Strony. W dniu 3 marca 2021 r. Strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania, informowała, że nie otrzymała decyzji kończącej postępowanie. Zarzucała naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 2, art. 36 § 1 k.p.a. Wnosiła o stwierdzenie przewlekłości i niezałatwienie sprawy, zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 o przyznanie od organu administracji na rzecz Strony sumy pienięznej w wysokości 15.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Strona wskazywał, że na rozpoznanie sprawy czeka już dwa lata i jeden miesiąc. Składane ponaglenie nie przyniosło efektu, co dowodzi przewlekłości. Zarządzeniem z dnia 21 kwietnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału skargę Strony na bezczynność wyłączył do odrębnego rozpoznania pod sygn. akt I SAB/Wr 914/21. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 - 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jej zasądzenia nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Podkreślał, że środki określone w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco – represyjnymi o dodatkowym charakterze i winny być stosowane z rozwagą, odnosząc się do celowego działania organu administracji, co wobec ilości procedowanych spraw nie wystąpiło w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwa już 29 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi. Badając koncentrację podejmowanych działań nie sposób uznać, że działania organu administracji były sprawę i terminowe. Pierwsze czynności organu administracji zmierzające do rozpoznania sprawy podjęto po upływie czterech miesięcy po złożeniu wniosku, zatem już z naruszeniem terminów ustawowych. Jednakże, co istotne po tej dacie, pomimo, że sprawa była już gotowa do rozpoznania, o czym świadczy fakt jej wydania po dacie niesienia skargi, tj. 25 marca 2021 r. organ administracji pozostawał w zupełnej bezczynności. Zatem przez okres 24 miesięcy sprawa gotowa do rozpoznania zaległa w organie administracji bez podejmowania jakichkolwiek czynności. Nie ma zatem wątpliwości, że postępowanie było rażąco przewlekłe. Takie orzeczenie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe po upływie czterech miesięcy, po to aby sprawę odłożyć na dalsze 24 miesiące. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z dnia 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę sprawności działania organu administracji publicznej w tej sprawie (przewlekłości). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych i zachował koncentrację podjętych czynności, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł 27 miesięcy. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy oraz zasadę sprawności postępowania i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Dowodzi tego przykład tej sprawy, w której Strona uzupełniała dokumenty z własnej inicjatywy. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. Fakt ten te Sąd wziął pod uwagę przy ocenie okoliczności sprawy, przy czym dostrzec trzeba – bazując na datach pism, w sprawie brak bowiem dowodów ich doręczeń – że odpowiedź służb (najodleglejsza) została przesłana organowi administracji po niecałych dwóch tygodniach. Wstępna ocena wniosku Strony została przeprowadzona z naruszeniem terminów ustawowych na rozpoznanie sprawy, przez okres ponad czterech miesięcy w sprawie nie działo się nic, następnie po uzupełnieniu niezbędnych dokumentów, pomimo, że sprawa nadawała się do rozstrzygnięcia, jej zakończenie jest odłożone na dalsze dwadzieścia cztery miesiące. Nie ulega zatem wątpliwości, że takie postępowanie ocenić trzeba jako rażąco przewlekłe. Na ocenę stopnia naruszenia prawa wpływa również fakt zlekceważenia przez organ administracji terminu na rozpoznanie sprawy wyznaczonego postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniu z dnia 8 czerwca 2020 r. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt II sentencji wyroku. Jednocześnie wobec stwierdzenia wydania przez organ administracji decyzji zgodnej z żądaniem Strony, co nastąpiło już po wniesieniu skargi, zasadne stało się umorzenie postępowania w tym zakresie, co na swoje umocowanie w treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec o orzeczeniu na rzecz strony sumy pieniężnej, jedocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Mając na uwadze fakt, że w dniu 9 listopada 2021 r. wyroku wydanym pod sygn. akt I SAB/Wr 914/ 21 Sąd rozpoznając skargę Strony na bezczynność (wywodzoną z tożsamych okoliczności faktycznych) orzekł o przyznaniu na rzecz Strony sumy pieniężnej, w niniejszej sprawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., dalej idącą skargę oddalił. Sąd uznał bowiem, że zasądzona na rzecz Strony suma pieniężna w sprawie dotyczącej bezczynności stanowi dal niej dostateczną rekompensatę oraz właściwy środek dyscyplinujący dla organu administracji (pkt IV sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).