I SAB/Wr 949/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Haberka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz-Rajchman, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. zs. we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych. Postępowanie przed organem. Przedmiotem skargi D. A. sp z o.o. (dalej: skarżąca, strona) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie wydania zezwolenia na pracę dla E. G. poprzez wydanie zawiadomienia z 25 lutego 2022 r. o pozostawieniu bez rozpoznania podania z 28 czerwca 2021 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP. Z akt sprawy wynika, że strona wnioskiem z 25 czerwca 2021 r., złożonym 28 czerwca 2021 r., wystąpiła wydanie zezwolenia na prac cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z 13 października 2021 r. strona umocowała w sprawie profesjonalnego pełnomocnika i zwróciła się z pismem o zajęcie się sprawą. Pismem z 21 października 2021 r. Wojewoda na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z 9 listopada 2021 r. strona odpowiedziała na wezwanie organu. Pismem z 9 grudnia 2021 r. strona wniosła o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Pismem z 19 stycznia 2022 r. strona uzupełniła wniosek o kolejne pisma. Pismem z 17 lutego 2022 r. strona wniosła o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Pismem z 25 lutego 2022 r., doręczonym pełnomocnikowi 21 marca 2022 r., organ zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania podania o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP. Pismem z 28 marca 2022 r., w związku z pozostawieniem jej podania bez rozpoznania, strona skierowała ponaglenie adresowane do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej. Pismem z 13 czerwca 2022 r., które wpłynęło do Wojewody 27 czerwca 2022 r., strona działając przez profesjonalnego pełnomocnika, skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie wydania zezwolenia na pracę przez wydanie zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Postępowanie przed Sądem. 21 lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pracę przez wydanie zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Strona zarzuciła organowi, że zawiadomienie o pozostawianiu podania bez rozpoznania było jedynie pozornym działaniem prowadzącym do przewlekłości postępowania. Strona w szczególności wniosła o wyznaczenie organowi terminu na załatwienie sprawy w terminie nie dłuższym niż 14 dni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem ponaglenia (w związku z art. 65 § 1 k.p.a.). Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania", zatem odwołując się do jednej z dyrektyw wykładni językowej, tj. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Z "przewlekłym prowadzeniem postępowania" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że jest to czynność materialno-techniczna, o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę (uchwała Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, publ. OSNIAPiUS z 2000 r., nr 19, poz. 702, postanowienie NSA z 3 września 1992 r., III SA 1407/92; wyrok NSA z 10 lipca 1998 r., I SA 1107/96; postanowienie NSA z 1 lutego 2017 r., II OSK 74/17 – wszystkie orzeczenia dostępne są w CBOSA, tj. Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe w sytuacji pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a., strona może ponownie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już obarczony brakami formalnymi. Jeżeli natomiast w przekonaniu strony jej podanie pozostawiono bez rozpoznania bezpodstawnie, to wówczas może złożyć skargę na bezczynność organu. Jak bowiem przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).". W świetle tego co zostało wywiedzione, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest właściwym środkiem prawnym dla zwalczania przez stronę ewentualnej bezczynności organu polegającej na uprawnionym w ocenie organu zaniechaniu prowadzenia procesu administracyjnego i wyartykułowaniu tego poglądu przez zawiadomienie wnioskodawcy o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Takim środkiem prawnym, który mógłby doprowadzić do sądowej kontroli ewentualnej bezczynności organu, jest skarga na bezczynność. Tymczasem w sprawie, na pismo Wojewody z 25 lutego 2022 r. zawiadamiające wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., strona działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, skierowała do Sądu pismem z 13 czerwca 2022 r., skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do brzmienia art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu w pkt. II orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.