I SAB/Wr 95/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi L. L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1200 zł ( jeden tysiąc dwieście złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. L. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) w dniu 1 grudnia 2021 r. (data nadania w UP) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Działając w imieniu własnym, zarzucając naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., skarżąca wniosła o: 1/ stwierdzenie wyrokiem dopuszczenia się bezczynności po stronie organu; 2/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 7 dni od doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy organowi; 3/ stwierdzenie wyrokiem dopuszczenia się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 4/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; 5/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożony został przez skarżącą w dniu [...] października 2019 r. (data wpływu do organu), jednak pomimo jego skutecznego doręczenia, Wojewoda pozostawał bezczynny. W związku z tym, skarżąca za pośrednictwem pełnomocnika w dniu [...] października 2020 r. złożyła ponaglenie (data wpływu do organu), w którym zarzuciła organowi bezczynność. Według skarżącej złożyła ona wszelkie dokumenty niezbędne do wydania decyzji wraz z wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie. Niezależnie od powyższego, organ do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji kończącej postępowanie w sprawie, nie wyznaczył nowego terminu do jej załatwienia, ani nie wezwał skarżącej do uzupełnienia ewentualnych braków. Według skarżącej skala zwłoki organu, niedopełnienie obowiązków informacyjnych oraz obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. spełnia znamiona bezczynności o rażącym charakterze. Podnosi również, że bezczynność, jakiej dopuścił się organ jest szczególnie dotkliwa dla skarżącej z uwagi na przedmiot postępowania objętego skargą. Nieuzyskanie decyzji w sprawie przez ten czas stanowi doniosłą przeszkodą wielopłaszczyznowej natury po jej stronie, powodując w jej życiu stan zawieszenia oraz niepewności co do swojej sytuacji prawnej w związku z trudnościami jakich skarżąca doświadcza w związku z nieposiadaniem stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Argumentuje ponadto, że bezczynność organu w sposób bezsprzeczny odbiera skarżącej gwarancje przewidziane prawem w zakresie przewidzianym ustawą o cudzoziemcach. Brak formalnego zalegalizowania pobytu cudzoziemki w formie decyzji wydanej we właściwym trybie w sposób istotny odbija się nie tylko na sytuacji ekonomicznej oraz społecznej skarżącej, ale również na ciągłym poczuciu niepewności. Powyższe, zdaniem strony skarżącej, uzasadnia zasądzenie na jej rzecz kwoty 2.000 zł od organu. Ponadto, w uzasadnieniu prawnym wywiedziono z przepisów i orzecznictwa dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność, interpretację rażącego naruszenia prawa oraz zasadność wniosku i zasądzenie kwoty pieniężnej od organu we wskazanej wyżej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem z dnia [...] października 2020 r. (doręczonym [...] października 2020 r.) w którym pełnomocnik skarżącej zarzucił Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, CBOSA). Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w przedstawionym wcześniej rozumieniu. Wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, złożony w dniu [...] października 2019 r. (data wpływu do organu) do dnia wniesienia skargi (tj. do dnia [...] grudnia 2020 r.) nie został rozpatrzony. Jak słusznie podniosła skarżąca, do dnia złożenia skargi Wojewoda pozostawał bezczynny w prowadzonym postępowaniu z wniosku skarżącej. W tym czasie skarżąca dwukrotnie przesyłała informację o zmianie miejsca zamieszkania (pismami, które wpłynęły do organu [...] lutego 2021 r. oraz [...] maja 2021 r.), organ jednak nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Również wpływ do organu wniosku pełnomocnika o informację w sprawie lub doręczenie orzeczenia kończącego oraz o przyspieszenie rozpoznania sprawy pozostał bez jakiejkolwiek reakcji Wojewody. Dopiero wpływ w dniu [...] grudnia 2020 r. skargi na bezczynność zmobilizował organ do podjęcia czynności procesowych zmierzających do jej załatwienia (pisma z dnia [...] stycznia 2021 r.) oraz przekazania ponaglenia do właściwego organu. Wskazać jednak należy, że kontrola w zakresie bezczynności organu dokonywana jest przez Sąd przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego z dnia wniesienia skargi, zatem czynności organu podjęte po tej dacie, nie miały wpływu na ocenę zaistnienia stanu bezczynności. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, gdyż zachowanie organu w kontrolowanym okresie oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki bezczynności. Nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej naruszając przy tym wszelkie wymogi wynikające z art. 35 § 1- § 3 i art. 36 k.p.a. Tym samym spełnione zostały przesłanki o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (w tym względzie ustawa nie przewiduje bowiem terminów szczególnych). Organ nie dochowując terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Organ pozostawał zatem w bezczynności łącznie przez ponad 13 miesięcy pomimo, że przepisy k.p.a. nakazują rozpoznanie sprawy w ciągu jednego miesiąca, zaś sprawy skomplikowanej – a ta do takich nie należy –w ciągu dwóch miesięcy. Sąd wziął także pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednak nawet uwzględnienie okresu w którym z mocy przywołanych przepisów doszło do wstrzymania biegu terminów procesowych (od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) nie wpływa na ocenę stwierdzonej bezczynności. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Mając zaś na uwadze, że do dnia orzekania przez Sąd nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku decyzji – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i podejmowanych czynności (przy braku jego zakończenia), uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej analizy okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy oraz możliwość jej rozpoznania na podstawie przestawionych przez stronę dokumentów. W tego rodzaju sprawach nie istnieje bowiem potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków, czy opinii biegłych. W opinii Sądu, wniosek strony winien być niezwłocznie poddany wstępnej weryfikacji celem wezwania stron do jego uzupełnienia. Następnie po ewentualnym uzupełnieniu dokumentów organ winien rozpatrzyć sprawę w terminach procesowych. W rozpoznawanej sprawie, organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów już po złożeniu skargi na bezczynność, po upływie prawie 14 miesięcy od dnia wpływu wniosku. Do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnych czynności. Przywołane fakty dowodzą rażącego naruszenia prawa. W sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. Przy czym, jak już wskazano, sprawa nie należy do skomplikowanych i wymagających od organu podjęcia szeregu czynności dowodowych a większość niezbędnych dokumentów przedstawia wnioskodawca. Niewątpliwie tak długa zwłoka w rozpoczęciu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W konsekwencji tej oceny, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.200 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto pod rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołanym długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy bez możliwości pozyskania jakiejkolwiek informacji o sprawie. Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka, która ma przymusić organ administracji do sprawnego rozpoznania sprawy strony skarżącej i innych podmiotów w możliwe szybkim terminie. Sąd miał więc na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej bezczynności, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął jednak czynności zmierzające do wydania aktu kończącego postępowanie) jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 ww. ustawy (pkt V sentencji wyroku).