II SA/Wr 100/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Alicja Palus (sprawozdawca), Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis, Anna Siedlecka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta O. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 121 § 1, § 2, § 4 w związku z art. 119, art. 120 § 1 i art. 20 § 1 ust. 4 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.) postanowił nałożyć na Gminę Miasto O. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8000,00 zł (słownie osiem tysięcy złotych) i wezwał do jej uiszczenia w terminie do dnia 23 września 2016 r. na podany numer rachunku bankowego, informując jednocześnie, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji należności pieniężnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto w osnowie postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wezwał zobowiązaną Gminę Miasto O. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. w terminie do dnia 23 września 2016 r., pouczając, że w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie orzeczone będzie wykonanie zastępcze oraz ustalił opłatę za dokonane czynności egzekucyjne w wysokości 68,00 zł (słownie: sześćdziesiąt osiem złotych). Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wyjaśnił, że decyzją własną z dnia [...] r. Nr [...] nakazał B. W., G. D., M. C. i Gminie Miasto O. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych na budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...], [...] przy ul. [...] w O. poprzez wykonanie w trzech wskazanych terminach szczegółowo określonych robót. Wskazał następnie, że upomnieniem nr [...] z dnia [...] r. wezwał zobowiązaną Gminę Miasto O. do dobrowolnego wykonania obowiązku określonego opisaną powyżej decyzją w zakresie obejmującym następujące roboty budowlane, dla wykonania których w decyzji określono termin do 30 października 2015 r. : 1) naprawienie głowic kominowych 2) wymiana drzwiczek wycierowych na strychu 3) wymiana tynków na kominach w obrębie strychu 4) zamurowanie dziur w kominach – uszczelnienie przewodów kominowych 5) usunięcie fragmentów nieczynnej starej instalacji elektrycznej na strychu. Organ podał również w uzasadnieniu, że wobec braku informacji o realizacji nałożonego obowiązku wszczął postępowanie egzekucyjne i wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] r. Powołał się również na zasady postępowania egzekucyjnego w tym obowiązek organu egzekucyjnego stosowania środka, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wyjaśnił m.in., że podstawą nałożenia środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest art. 119 § 1 u.p.e.a, który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Paragraf 2 powyższego art. 119 stanowi natomiast, iż grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Tak więc generalną podstawę możliwości nałożenia akry grzywny stanowi § 1, ponieważ w niniejszej sprawie chodziło o spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności – usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na budynku mieszkalnym, § 2 jest natomiast przepisem szczególnym i zgodnie z poglądami doktryny potwierdza on, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z Prawa budowlanego (por. R. Hauser/Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. 2 wydanie, Warszawa 2004, s. 520). Natomiast wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, która można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 u.p.e.a.). W ocenie organu orzekającego zastosowana w przedmiotowej sprawie grzywna w celu przymuszenia nie może być uznana za środek bardziej uciążliwy. Dla oceny zasadności zastosowania grzywny w celu przymuszenia jako środka stosowanego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. ma znaczenie prawne art. 125 § 1 i §2 oraz art. 126 tej ustawy. Wykonanie obowiązku przez skarżącego daje podstawę do wystąpienia o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a) nałożonej, a nie uiszczonej lub nie ściągniętej, natomiast w przypadku wykonania obowiązku po ściągnięciu lub uiszczeniu grzywny na wniosek zobowiązanego w uzasadnionych przypadkach grzywna może być zwrócona w 75% lub w całości. Wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny. Zatem zobowiązany pomimo przewidzianych w art. 132 u.p.e.a. uprawnień ma mniejsze możliwości decydowania, co do kosztów wykonania robót budowlanych, sposobu ich prowadzenia, ewentualnego odzysku materiałów, niż przy robotach budowlanych zleconych bądź wykonanych własnym staraniem. Zdaniem organu w istniejącym stanie prawnym i faktycznym należy stwierdzić, iż grzywna w celu przymuszenia nie należy do środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, ale ma za zadanie zdopingować zobowiązanego do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. Wysokość grzywny została określona w oparciu o art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a., który określa, iż każdorazowo grzywna w celu przymuszenia nie może przekraczać kwoty 10 000,00 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50 000,00 zł, a jeżeli egzekucja dotyczyła spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W zakończeniu uzasadnienia organ wyjaśnił, że wysokość grzywny w celu przymuszenia została ustalona na kwotę 8 000,00 zł (słownie: osiem tysięcy złotych), a więc w wysokości niższej niż określona wartość maksymalna w ustawie (50 000,00 zł). Określając wysokość grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny wziął pod uwagę Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 maja 2016 r. w którym ogłoszono, iż przeciętne wynagrodzenie w pierwszym kwartale 2016 r. wyniosło 4019,08 zł. Ponadto organ zauważył także fakt, iż zobowiązani do dnia dzisiejszego nie wykonali nałożonych robót budowlanych, chociaż termin wykonania nałożonego obowiązku minął w dniu 30 października 2015 r., a więc ponad 9 m-cy od dnia niniejszego postanowienia, a ponadto uwzględnił także procentowy udział zobowiązanej Gminy Miasto O. we władaniu nieruchomością (2/6 z 6/6). Postanowienie powyżej opisane zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez Gminę Miasto O., reprezentowaną przez Burmistrza Miasto O., która w zażaleniu wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia wskazano m.in., że orzekając o nałożeniu grzywny organ nie uwzględnił faktu, iż Gmina Miasto O. nie uchyla się od wykonania obowiązków nałożonych decyzją powiatowego organu nadzoru budowlanego, co potwierdza korespondencja prowadzona pomiędzy tym organem, a współwłaścicielami nieruchomości. Niewykonanie nałożonych obowiązków nastąpiło z uwagi na brak wspólnego i zgodnego działania wszystkich współwłaścicieli, co jest niezbędne, bowiem nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności w niewydzielonych częściach. Dodatkowo w uzasadnieniu zażalenia wyjaśniono, że na wniosek G. D. – współwłaściciela nieruchomości prowadzone jest postępowanie sądowe w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie czynności zwykłego zarządu nieruchomością polegających na dokonaniu prac określonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. Gmina Miasto Oława wskazała też w zażaleniu, że dokonując wyboru środka egzekucyjnego organ powinien zastosować – ze względu na istniejący stan faktyczny i prawny – środek, który doprowadzi do wykonania obowiązku tj. wykonanie zastępcze, jako środka najbardziej skutecznego i celowego. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postepowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ orzekający opisał czynności podjęte dotychczas w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., a następnie wskazał, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązków przez zobowiązanego, który od ich wykonania się uchyla, co powoduje, że wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do stosowania środków egzekucyjnych. Następnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił w uzasadnieniu, że przepis art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwana też zasadą najłagodniejszego środka. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych. W ocenie organu grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inna osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Powyższe okoliczności wskazują, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego. Organ podał też, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że obowiązek nałożony na zobowiązaną – Gminę Miasto O. – decyzją PINB w O. nr [...] z dnia [...] roku określony w pkt 1-5 ww. decyzji nie został wykonany w całości do chwili obecnej, co wynika z protokołu z oględzin z dnia 4 marca 2016 roku. Stwierdził ponadto, że kwestia porozumienia się współwłaścicieli odnośnie wykonania robót budowlanych określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...] roku powinna być rozstrzygnięta między zainteresowanymi stronami na gruncie przepisów prawa cywilnego. Jednocześnie wyjaśnił zobowiązanej, że ma ona obowiązek wykonać nakaz wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...] roku. Niewykonanie nakazu wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej prowadzi do zastosowania środków egzekucyjnych w tym grzywny w celu przymuszenia. Przy wymierzaniu grzywny nie ma znaczenia sytuacja materialna zobowiązanego. Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia odniesie skutek dopiero wówczas, gdy będzie odczuwalny dla zobowiązanego. Z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić obowiązku uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego bowiem może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31.05.2012r. sygn.. akt II OSK 443/11 baza Orzeczeń Lex nr 1252072). Odnosząc się natomiast do wniosku Gminy Miasto O. z dnia 6 września 2016 roku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia organ orzekający wyjaśnił, że przez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego rozumie się wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych (w myśl art. 1a pkt 16 u.o.e.p.a.), a wstrzymanie czynności egzekucyjnych oznacza wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powodują uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych (art. 1a pkt 15 u.o.p.e.a.). Właściwymi w ww. kwestiach są na mocy art. 23 § 6 u.o.p.e.a. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.o.p.e.a. nie przysługuje zobowiązanemu. Zobowiązanemu kwestionującemu działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w u.p.e.a., tj. m.in. skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postepowania. Innymi słowy u.p.e.a. nie zna instytucji "wstrzymania" postępowania egzekucyjnego czy czynności egzekucyjnej na wniosek dłużnika (zobowiązanego). Prawidłowość postanowienia wydanego w sprawie przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego zakwestionowała Gmina Miasto O., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi działający imieniem skarżącej Burmistrz Miasta O. powołał argumenty zbieżne z przedstawionymi wcześniej w uzasadnieniu zażalenia wniesionego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., wydane w tej sprawie. Podkreślił przy tym, że Gminie zależy na współdziałaniu wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości w celu utrzymania należytego stanu technicznego budynku mieszkalnego. Gmina nie uchyla się też od wykonywania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego i wielokrotnie uczestniczyła w działaniach związanych z właściwym utrzymaniem przedmiotowej nieruchomości, a czynności te były wykonywane za wiedzą i zgodą współwłaścicieli, którzy ponosili koszty prac zgodnie z posiadanym udziałem w nieruchomości wspólnej. Gmina zaproponowała także założenie konta odpowiadającego tzw. "funduszowi remontowemu" działającemu we wspólnotach mieszkaniowych, na które dokonywane byłyby wpłaty wynikające z posiadanego udziału, dla sprawnego przeprowadzenia koniecznych i nie kwestionowanych przez współwłaścicieli remontów. Propozycja ta – jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi - nie została przyjęta przez współwłaścicieli nieruchomości. Ponadto w skardze skarżąca Gmina ponownie wskazała wykonanie zastępcze jako środek najbardziej skuteczny i celowy w okolicznościach tej sprawy. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 15 lutego 2017 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując dodatkowo, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska przyjętego przez organ w tej sprawie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 17 maja 2017 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych : Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które maja zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest wykonanie robót budowlanych określonych w pkt 1-5 w ostatecznej decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r., nr [...]. Zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] r., nr [...], treścią obowiązku był nakaz usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w O. poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na naprawie głowic kominowych, wymianie drzwiczek wycierowych na strychu, wymianie tynków na kominach w obrębie strychu, zamurowaniu dziury w kominach – uszczelnieniu przewodów kominowych poprzez zamurowanie dziur w kominach, usunięciu fragmentu nieczynnej, starej instalacji elektrycznej na strychu. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego wraz z wystawieniem tytułu wykonawczego PINB wydał, na podstawie art. 121 § 1, § 2, § 4 w związku z art. 119, art. 120 i art. 20 § 1 pkt 4 oraz art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., postanowienie nr [...], orzekające o nałożeniu na Gminę grzywny w celu przymuszenia w wysokości 8000 zł. Wobec treści sformułowanych w skardze zarzutów, powinnością Sądu było zbadanie prawidłowości dokonanego w sprawie wyboru środka egzekucyjnego obowiązków niepieniężnych, w postaci grzywny w celu przymuszenia. Należy zatem zwrócić uwagę na przepis art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z powyższej zasady wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Tej zasadzie przyznaje się pierwszorzędne znaczenie w postępowaniu egzekucyjnym. Jednocześnie nie można abstrahować od braku w poglądach judykatury jednolitości na temat kolejności wyboru środka egzekucyjnego. W tym zakresie istniejąca różnica poglądów znajduje odzwierciedlenie m.in. w wyrokach NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn.. akt II OSK 2315/10, tu cyt.: "(...) przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w cele przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonywania obowiązku przez zobowiązanego", z dnia 10 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 518/11, tu cyt.: "(...) w sytuacji gdy podmiot zobowiązany już w toku postępowania administracyjnego wskazywałby, iż środkiem mniej dla niego uciążliwym jest wykonanie zastępcze, organ powinien uwzględnić takie stanowisko strony i zmienić zastosowany środek na środek mniej uciążliwy dla zobowiązanego", z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2525/14, tu cyt.: "Przepisy tej ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując zatem wyboru środka egzekucyjnego organy egzekucyjne winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość i uciążliwość dla zobowiązanego". Uzupełniając przedstawione stanowisko judykatury można przytoczyć pogląd wyrażony w piśmiennictwie przez R. Hausera, Z. Leońskiego, A. Skoczylasa, zob. Postępowanie administracyjne w administracji – Komentarz, Warszawa 2005, s.46, tu cyt.: (...) jeżeli więc organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, tak jak w rozpoznawanej sprawie w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku". Wobec poglądów prezentowanych w orzecznictwie administracyjnym i doktrynie należy uznać, że ustalenie, który z kilku środków egzekucyjnych jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, nie może być pozostawione arbitralnej ocenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Po drugie, to rzeczą organów jest dokonanie wyboru najbardziej właściwego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania, jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W ocenie Sądu, organy orzekające w postepowaniu instancyjnym nie wyjaśniły w sposób prawidłowy, czy zastosowana w sprawie grzywna w celu przymuszenia odpowiada kryteriom środka bezpośrednio zmierzającego do wykonania obowiązku, zatem najbardziej skutecznego i środka najmniej uciążliwego, inaczej najłagodniejszego dla zobowiązanego. Organy obu instancji w uzasadnieniach podjętych orzeczeń akcentowały to jedynie, że wykonanie zastępcze należy uznać za środek bardziej uciążliwy dla zobowiązanego niż grzywna nałożona w celu przymuszenia, przy zastosowaniu której zobowiązany w razie wykonania ciążącego na nim obowiązku może ubiegać się w zależności od okoliczności o jej umorzenie bądź zwrot. W uznaniu Sądu w obowiązujących warunkach prawnych, a przede wszystkim wobec okoliczności faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie, powinnością organów właściwych instancyjnie było zbadanie zakresu robót objętych tytułem wykonawczym, które dotyczą tylko pkt 1-5 decyzji nr [...] i przeprowadzenie szczegółowej analizy rzeczywistych kosztów realizacji tychże robót. W ocenie Sądu pominięcie oceny rzeczywistych kosztów wykonania robót polegających na naprawie głowic kominowych, wymianie drzwiczek wycierowych na strychu, wymianie tynków na kominach w obrębie strychu, zamurowaniu dziury w kominach – uszczelnienie przewodów kominowych poprzez zamurowanie dziur w kominach, usunięciu fragmentu nieczynnej, starej instalacji elektrycznej na strychu, świadczy o naruszeniu art. 7 § 2 u.p.e.a. zdaniem Sądu charakter i istota robót, których dotyczą orzeczenia podjęte w tej sprawie pozwalają przyjąć, że koszt ich wykonania może stanowić kwotę znacznie niższą niż 8000 zł. Nie są to bowiem skomplikowane i trudne technicznie do przeprowadzenia roboty budowlane. Powyższych okoliczności organy w ogóle nie rozpatrzyły. W kontekście konsekwentnie podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów i okoliczności – zwłaszcza tych, że Gmina bez akceptacji wszystkich współwłaścicieli, nie jest w stanie – pomimo grzywny – wykonać prac określonych decyzją PINB, organ odwoławczy ograniczył swoje wywody – podobnie jak organ pierwszej instancji – tylko do stwierdzenia, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego. Bez dokonania oceny sytuacji skarżącego i rzeczywistych kosztów wykonania spornych robót budowlanych organy stwierdziły również, że koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Powyższe świadczy o braku właściwego rozważenia okoliczności sprawy. Tym samym podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów właściwych instancyjnie naruszają stosowane odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji na podstawie art. 18 u.p.e.a. - przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi bowiem integralną część postanowienia, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną jego część. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. ( zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś na podstawie art. 80 k.p.a. – ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zwarte w art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady wyznaczają również granice postępowania przed organem drugiej instancji, którego istotą, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ drugiej instancji. Kontrola instancyjna dokonywana przez ten organ obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jaki i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Przy czym organ drugiej instancji nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.