II SA/Wr 102/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek,, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej w S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W dniu 27 października 2006 r. Rada Miejska w Sz. Z. , na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Sz. Z. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej Sz. Z. , podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej Sz. Z. . Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniósł organ nadzoru – Wojewoda D. . W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, iż w toku badania legalności uchwały stwierdził, że w dokumentacji planistycznej brak ostatecznego uzgodnienia projektu planu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad we W. w zakresie linii rozgraniczających projektowaną drogę KD(G) 1 i 2 wraz z terenami przyległymi z planowanym "wariantem wschodnim" obwodnicy W. . Uzgodnienia takiego wymaga 17 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru podniósł następnie, że postanowieniem z dnia 9 czerwca 2006 r. Wojewoda uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej Sz. Z. dla terenów położonych w granicach otuliny Parku Krajobrazowego A oraz Obszaru Chronionego B. w trybie art. 16 ust. 7 i art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) pod określonymi warunkami, a ponadto pismem z dnia 9 czerwca 2006 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody we W. , działając z upoważnienia Wojewody D., wniósł uwagi do pozostałej części planu (poza obszarami prawnie chronionymi). Zdaniem organu nadzoru z treści przedmiotowej uchwały wynika, że nie uwzględniono w pełni warunków określonych w wymienionym postanowieniu w pkt 1, 4 i 5. W odniesieniu do pkt 1 postanowienia zarzucono, że chociaż w stosunku do projektu planu zrezygnowano z kolejki gondolowej, a długość przebiegu trasy kolejki skrócono, to jednak przewidziano kolejkę krzesełkową i wprowadzono nowe jednostki terenowe, których w projekcie planu nie było. Ponadto wprowadzono dodatkowe tereny z przeznaczeniem pod zbiorniki gromadzące wodę do naśnieżania, co świadczy o przeznaczeniu na cele sportowo-rekreacyjne terenu należącego do Obszaru Chronionego B. W stosunku do pkt 4 postanowienia zarzucono, że nieprawidłowo naniesiono na rysunku planu granice otuliny Parku Krajobrazowego A oraz Obszaru Chronionego B. W odniesieniu do pkt 5 postanowienia zarzucono, że zapis § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały jest sprzeczny z § 4 pkt 1 rozporządzenia nr 18/98 Wojewody Wałbrzyskiego z dnia 17 grudnia 1998 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu województwa wałbrzyskiego (Dz.Urz.Woj.Wałbrz. Nr 34, poz. 259). Wskazując na powyższe Wojewoda D. wywiódł, że ponieważ zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, zatem niewystąpienie o uzgodnienie lub nieuzyskanie wymaganego uzgodnienia, a także sporządzenie projektu planu wbrew uzgodnieniu stanowi podstawę do orzeczenia nieważności takiego planu. Ponadto organ nadzoru zarzucił, że część graficzna planu, stanowiąca załącznik do uchwały, została sporządzona niezgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), bowiem mapa, na której sporządzono projekt, nie zawiera niezbędnego otoczenia terenu objętego planem (dotyczy to terenów spornych projektowanego węzła drogowego zachodniej obwodnicy W. , w rejonie ul. Ł. ). W opinii Wojewody, uchwalony plan różni się od projektu planu, który był przedmiotem uzgadniania części dotyczącej terenów projektowanego węzła drogowego w rejonie ul. Ł. , gdyż w uchwalonym planie w obszar węzła drogowego wyznaczonego w projekcie planu – wprowadzono tereny mieszkaniowe ([...]i [...]), których w projekcie nie było. Zdaniem organu nadzoru, nie zrealizowano też w pełni wymogu z § 12 pkt 13 cytowanego wyżej rozporządzenia, ponieważ nie dołączono rysunku prognozy oddziaływania na środowisko, a ponadto brak jest potwierdzonej informacji o terminach zamieszczenia w prasie obwieszczeń o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sz. Z. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, odnosząc się do zarzutu, iż w dokumentacji planistycznej brak ostatecznego uzgodnienia projektu planu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad we W. w zakresie linii rozgraniczających projektowaną drogę KD(G) 1 i 2 wraz z terenami przyległymi z planowanym "wariantem wschodnim" obwodnicy W. , wskazano, że pismem z dnia 22 września 2003 r. zawiadomiono o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu między innymi Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. . W odpowiedzi na to zawiadomienie Generalna Dyrekcja poinformowała Gminę, że wszystkie drogi publiczne na terenie Sz. Z. z dniem 1 stycznia 1999 r. znalazły się poza administracją Dyrekcji i aktualnymi zarządcami są dla dróg wojewódzkich – D. Zarząd Dróg Wojewódzkich we W. , a dla dróg powiatowych – Zakład Funkcjonowania Powiatu – Sekcja Utrzymania Dróg w W. . Nie wniesiono przy tym żadnych wniosków, ale wskazano, że dla przedmiotowego planu w zakresie komunikacji wiążące będą wnioski zgłaszane przez D. Zarząd Dróg Wojewódzkich we W. . Wniesione zaś przez DZDW we W. uwagi i wnioski zostały w całości rozpatrzone i uwzględnione. Wskazano następnie, iż pismem z dnia 24 kwietnia 2006 r. wystąpiono o uzgodnienie projektu planu miejscowego do stosownych organów i instytucji, z prośbą o jego przedstawienie w terminie 21 dni od dnia otrzymania pisma. D. Zarząd Dróg Wojewódzkich pismem z dnia 14 czerwca 2004 r. uzgodnił projekt miejscowego planu pozytywnie, z uwagami o charakterze korygującym. Podkreślono ponadto, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. wymienione wyżej pismo otrzymał w dniu 8 maja 2006 r., a stanowisko swoje – odmawiające uzgodnienia projektu planu – wyraził w postanowieniu z "-[...]", które wpłynęło do Gminy 16 czerwca 2006 r., czyli po 39 dniach. Zaznaczono przy tym, że na postanowienie to złożono zażalenie do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie. Odnosząc się do dalszych zarzutów podnoszonych przez organ nadzoru podniesiono, że góra Chełmiec posiada liczne obiekty zainwestowania wykonane w rozległym czasie. Teren ten jest atrakcyjny pod względem przyrodniczym, turystycznym i wypoczynkowym. Umożliwia realizację przyjętej "wizji" w Strategii Rozwoju Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej Sz. Z. . Zaznaczono przy tym, ze w trakcie procedury planistycznej poprzednio obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...]z dnia [...] r. Rady Miejskiej w Sz. Z. , Urząd Wojewódzki w W. przyjął opracowanie bez zastrzeżeń. W nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie terenu jako kontynuację poprzednich zapisów. W odpowiedzi na skargę stwierdzono następnie, że zarzut strony skarżącej co do niewłaściwego naniesienia prawidłowej granicy otuliny Parku Krajobrazowego A oraz Obszaru Chronionego [...] jest całkowicie chybiony, gdyż granica ta została naniesiona zgodnie z rozporządzeniami nr [...]i nr [...]Wojewody W. z dnia [...]r. oraz rozporządzeniem Wojewody D. [...]z dnia [...]r. Podano ponadto, że wraz z prognozą oddziaływania na środowisko wykonano rysunek, który przez pomyłkę nie został dołączony do dokumentów formalno-prawnych przekazywanych organowi nadzoru, co zostało następnie uzupełnione. Podobnie też uzupełniono brak potwierdzenia informacji o terminach zamieszczenia w prasie obwieszczeń o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W piśmie z dnia 3 grudnia 2007 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. w dniu 5 grudnia 2007 r., pełnomocnik Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej Sz. Z. podał, że modyfikuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i oświadczył, że w całości uznaje skargę Wojewody D. wniesioną w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, którym to organem jest Rada Miejska w Sz. Z. , a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały z dnia [...]r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej Sz. Z. . Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż w piśmie z dnia 3 grudnia 2007 r. Uzdrowiskowa Gmina Miejska Sz. Z. uznała zasadność skargi w całości, podzielając tym samym zasadność argumentacji podniesionej przez organ nadzoru. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru stwierdził, że w dokumentacji planistycznej brak jest ostatecznego uzgodnienia projektu planu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad we W. w zakresie linii rozgraniczających projektowaną drogę KD(G) 1 i 2 wraz z terenami przyległymi z planowanym "wariantem wschodnim" obwodnicy W. . Z akt sprawy wynika, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały rzeczywiście nie było takiego uzgodnienia. Brak takiego uzgodnienia został też w istocie potwierdzony przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] r., chociaż wcześniej Gmina Miejska Sz. Z. wykazywała, że początkowo Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. informował, iż wszystkie drogi publiczne na terenie Sz. Z. są poza jego administracją, a następnie nie wypowiedział się w kwestii uzgodnienia w terminie 21 dni. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że w rozpatrywanej sprawie istotnie doszło do naruszenia art. 17 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza zarzut Wojewody, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Sz. Z. nie uwzględniła w pełni warunków określonych w uzgodnieniu poczynionym przez Wojewodę w odniesieniu do terenów położonych w granicach otuliny Parku Krajobrazowego A oraz Obszaru Chronionego B. W świetle wspomnianego wyżej pisma z dnia 3 grudnia 2007 r. kwestia ta nie jest już pomiędzy stronami sporna. Tak więc podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z poczynionymi w toku postępowania planistycznego ustaleniami Rada Miejska naruszyła zasady i tryb sporządzania planu miejscowego. Zauważyć ponadto należy, czego zresztą Gmina Sz. Z. nie kwestionuje, że uchwalony plan różni się od projektu planu, który był przedmiotem uzgadniania części dotyczącej terenów projektowanego węzła drogowego w rejonie ul. Ł. , gdyż w uchwalonym planie w obszar węzła drogowego wyznaczonego w projekcie planu – wprowadzono tereny mieszkaniowe ([...]i[...]). Jest to również naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Należy też podzielić stanowisko organu nadzoru, iż część graficzna planu, stanowiąca załącznik do uchwały, została sporządzona niezgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), bowiem mapa, na której sporządzono projekt, nie zawiera niezbędnego otoczenia terenu objętego planem (dotyczy to terenów spornych projektowanego węzła drogowego zachodniej obwodnicy W. , w rejonie ul. Ł. ). Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego i do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a zatem – w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w rozpatrywanej sprawie zachodziły okoliczności powodujące nieważność zaskarżonej uchwały i to – z uwagi na zakres tych uchybień – w całości. W tej sytuacji, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, że wraz z prognozą oddziaływania na środowisko wykonano rysunek, który przez pomyłkę nie został dołączony do dokumentów przekazywanych organowi nadzoru i dopiero później brak ten uzupełniono oraz że uzupełniono też wcześniejszy brak informacji o terminach zamieszczenia w prasie obwieszczeń o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W tym stanie rzeczy istniały uzasadnione podstawy do uwzględnienia skargi, a zatem zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.