II SA/Wr 102/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 września 2012 r. Nr XX.140.2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Twardogóra I. stwierdza nieważność § 18 oraz § 3 pkt 1 lit. d i § 4 pkt 6 lit. b we fragmencie ,,U" zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Twardogóra na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Dolnośląski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zaskarżył § 18 oraz § 3 pkt 1 lit. d) i § 4 pkt 6 lit. b) we fragmencie "U" uchwały Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 września 2012 r. nr XX.140.2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Twardogóra. Organ nadzoru zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie oraz rysunku planu w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem "U". W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, iż w toku postępowania nadzorczego stwierdził, że § 18 zaskarżonej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez naruszenie zasady zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Twardogóra z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Twardogóra, uchwalonego przez Radę Miejską w Twardogórze w dniu 18 czerwca 1998 r. uchwałą nr LII/373/98 i zmienionego uchwałą z dnia 26 października 2007 r. nr XII/66/07. Zaznaczając, że w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Twardogórze stwierdziła, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Twardogóra nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Twardogóra, organ nadzoru przytoczył treść art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda wskazał następnie, że w § 18 uchwały Rada określiła dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "U" m.in. przeznaczenie terenu, stanowiąc, że przeznaczenie podstawowe obejmuje: zabudowę usługową: handel detaliczny, gastronomię, usługi drobne i administrację, usługi zdrowia i opieki społecznej, a przeznaczenie uzupełniające – mieszkania towarzyszące. Z kolei w studium dla tego obszaru przewidziano dwa tereny: UZ – tereny usług zdrowia oraz UP – tereny produkcji, składów i aktywności gospodarczej. Organ nadzoru podał, że w odpowiedzi na wezwanie do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy projektem miejscowego planu a studium Burmistrz Miasta i Gminy Twardogóra wyjaśnił, że rozbieżność ta wynika ze zmieniających się uwarunkowań i możliwości realizacji wskazanych przeznaczeń. Wyznaczając w studium teren "UZ" – usługi zdrowia, kierowano się konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym, które obecnie nie ma możliwości realizacji w zakładanym kształcie, jednocześnie nie ma jednoznacznych przesłanek, które dawałyby możliwość zmiany tego przeznaczenia w studium. W celu zachowania możliwości realizacji wskazanej w studium funkcji oraz zapewnienia większej swobody inwestycyjnej i elastyczności realizacji przeznaczeń zdecydowano o wprowadzeniu w kształcie przedstawionym w planie miejscowym. Zdaniem Burmistrza, takie rozwiązanie nie ogranicza żadnego ze wskazanych terenów, daje możliwość rozwoju i odzwierciedla kierunki polityki przestrzennej gminy. Nie zgadzając się z przedstawioną przez Gminę argumentacją organ nadzoru zarzucił zaskarżonej uchwale sprzeczność jej ustaleń ze studium. Wywodził, że skoro nastąpiły zmiany w sposobie użytkowania terenu lub możliwości realizacji inwestycji przewidzianych w studium, to zasadne jest rozważenie kwestii zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jest to bowiem akt polityki przestrzennej gminy, określający m.in. lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Przywołując art. 10 ust. 1 pkt 1 i komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009 oraz wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 443/2008 (Lex Polonica nr 2285686) Wojewoda stwierdził, że w studium należy uwzględnić uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu lub w przypadku zaistnienia takiej konieczności dokonać jego zmiany. Studium stanowi bowiem wyznacznik dla rady gminy co do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu nadzoru, za takim stanowiskiem przemawia również art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej. Stopień szczegółowości studium zależy od woli organu sporządzającego studium. Skoro zatem Rada w studium wskazała, że dla terenu tego przewiduje się tereny usług zdrowia oznaczone symbolem UZ oraz tereny produkcji, składów i aktywności gospodarczej oznaczone symbolem UP, to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określając przeznaczenie terenu Rada powinna wziąć pod uwagę zapisy studium i w ten sposób to przeznaczenie uregulować. Rada określając przeznaczenie terenu w studium wskazała w sposób konkretny rodzaj przewidzianych usług oraz ich lokalizację. W planie zaś na całym obszarze określonym w studium symbolami UZ i UP dopuszczono jako przeznaczenie podstawowe zabudowę usługową (handel detaliczny, gastronomię, usługi drobne i administrację) oraz usługi zdrowia i opieki społecznej, a jako przeznaczenie uzupełniające – mieszkania towarzyszące. W ocenie organu nadzoru powyższe stanowi o braku zgodnej ze studium lokalizacji usług oraz narusza ustalenia studium i uzasadnia orzeczenie nieważności § 18 uchwały jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, iż w treści § 3 pkt 1 lit. d) i § 4 pkt 6 lit. b) funkcjonuje oznaczenie "U", zdaniem Wojewody zasadne jest stwierdzenie nieważności planu również w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Twardogórze uznała skargę za niezasadną. Polemizując ze skargą podniesiono, że zapisy przedmiotowego planu miejscowego dotyczą terenu określonego w planie U, stanowiącego w studium dwa odrębne tereny – UZ i UP. Podano, że dla terenów UP – terenów produkcji, składów i aktywności gospodarczej, przyjęto w studium, że ich przeznaczeniem jest zaspokajanie potrzeb w dziedzinie aktywności gospodarczej. Jako podstawowe formy zabudowy na tych terenach ustalono budynki usługowe i produkcyjne. Ustalono "zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych i samodzielnych lokali mieszkalnych na tych terenach, przy czym w uzasadnionych przypadkach dopuszczono odstąpienie od tego zakazu dla terenów i na zasadach określonych w planie miejscowym". Dopuszczono "lokalizowanie budynków zamieszkania zbiorowego, związanych z działalnością usługowo-produkcyjną, za wyjątkiem budynków stałego pobytu". Zaznaczając, że są to ustalenia dla wszystkich terenów UP, w obszarze całej gminy, wywodzono, że w przypadku projektowania studium "nie sposób ocenić wszystkich relacji przestrzennych z dokładnością na jaką pozwala projekt planu miejscowego, wykonywany dla mniejszych obszarów i z dużo większą szczegółowością". Zauważono, że studium rozróżnia dla tych terenów jako oddzielne przeznaczenia – produkcję i aktywność gospodarczą, czyli nie czyni tych przeznaczeń tożsamymi, umożliwiając interpretację "aktywności gospodarczej" znacznie szerzej niż tylko działalność związana z produkcją. Zatem w planie dla lokalizacji UP wybrano jako podstawowe przeznaczenia te związane z aktywnością gospodarczą jako działalność usługową, co w przypadku bezpośredniego sąsiedztwa z terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej "wydaje się być jedynym możliwym wyborem". Z kolei dla terenu UZ przyjęte kierunki polityki przestrzennej to "zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej w dziedzinie ochrony zdrowotnej i opieki społecznej". Na tym terenie wskazano jako jedno z przeznaczeń "usługi zdrowia i opieki społecznej", jednak ze względu na potencjalnie znikomą możliwość realizacji tego przeznaczenia na całym terenie, dopuszczono dodatkowo pozostałe wymienione w skardze przeznaczenia – handel detaliczny, gastronomia, usługi drobne, administracja. Ze względu na brak odrębnych ustaleń dla terenów, nie została wprowadzona linia rozgraniczająca pomiędzy nimi. W opinii strony przeciwnej, otrzymany stan prawny umożliwia na części terenu U (UP w studium) realizację szerokiego wachlarza usług rozumianych jako element aktywności gospodarczej i nie ma tu sprzeczności z ustaleniami studium. Na pozostałej części terenu U (UZ w studium) również jest – zdaniem strony – przeznaczenie zgodne ze studium – usługi zdrowia i opieki społecznej, wzbogacone o handel detaliczny, gastronomię, usługi drobne i administrację. Zatem realizacja przeznaczeń na terenach UP i UZ jest możliwa zgodnie z kierunkami wskazanymi w studium, z tym wyjątkiem, że teren UZ wzbogacony został o przeznaczenia literalnie nie wymienione w zapisach studium, które jednak mogą w sposób naturalny towarzyszyć i uzupełniać usługi zdrowia. Wskazano przy tym, ze podobna sytuacja ma zwykle miejsce w przypadku interpretacji terenów wskazanych pod zabudowę mieszkaniową, gdzie niejednokrotnie dopuszcza się możliwość realizacji przeznaczeń takich, jak zieleń czy usługi towarzyszące. Podniesiono przy tym w szczególności, że kwestią często subiektywną jest czy np. apteka towarzysząca przychodni winna być odczytywana jako usługi zdrowia czy jako handel detaliczny, bądź też czy zaplecze administracyjne sieci przychodni bardziej związane jest z usługami zdrowia czy z usługami administracji. Uważając za prawidłowe stanowisko, że plan nie jest zupełnym odzwierciedleniem studium, w odpowiedzi na skargę wywiedziono, że zaproponowane przez projektantów rozwiązanie winno być odczytywane w ramach dopuszczalnej interpretacji kierunków polityki przestrzennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647), zgodnie z którą nieważność aktu powoduje również naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wniesiona w tej sprawie skarga podlega więc rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wskazać nadto należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, że unormowania zawarte w zaskarżonej uchwale w § 18 oraz § 3 pkt 1 lit. d), § 4 ust. 1 pkt 6 we fragmencie "U" podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do art. 20 ust. 1 tej ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Skoro zatem w § 18 zaskarżonej uchwały określono dla terenu oznaczonego symbolem "U" m.in. przeznaczenie terenu, stanowiąc, że przeznaczenie podstawowe obejmuje: zabudowę usługową: handel detaliczny, gastronomię, usługi drobne i administrację, usługi zdrowia i opieki społecznej, a przeznaczenie uzupełniające – mieszkania towarzyszące, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Twardogóra, uchwalonym przez Radę Miejską w Twardogórze w dniu 18 czerwca 1998 r. uchwałą LII/373/98 i zmienionym uchwałą z dnia 26 października 2007 r. nr XII/66/07 dla tego obszaru przewidziano dwa tereny: UZ – tereny usług zdrowia oraz UP – tereny produkcji, składów i aktywności gospodarczej, to – wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę – pomiędzy uchwalonym planem miejscowym a studium brak jest zgodności wymaganej przez przytoczone wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgadzając się ze stanowiskiem Gminy Twardogóra, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zupełnym odzwierciedleniem studium, podkreślić trzeba, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – na co trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru – władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, a stopień szczegółowości studium zależy od woli organu sporządzającego studium. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje konkretyzacja tych podstawowych ustaleń, przy czym z istoty powyższego wynika, że ustalenia w zakresie polityki przestrzennej zawarte w studium są bardziej ogólne niż w miejscowym planie, który ustalenia te konkretyzuje i uszczegółowia. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie unormowanie zawarte w § 18 zaskarżonej uchwały jest bardziej ogólne niż w studium. Skoro bowiem w planie dany teren objęto symbolem U, a w studium dla tego obszaru przewidziano dwa tereny: UZ i UP, to mając na uwadze przeznaczenia tego terenu zawarte w planie i w studium należy dojść do wniosku, że stopień szczegółowości unormowań dotyczących przedmiotowego obszaru niewątpliwie jest wyższy w studium niż w planie. Ponadto dla omawianego terenu rozszerzono przeznaczenie o funkcje nie wymienione w zapisach studium (lokalizacja usług nie wymienionych dla tego obszaru w studium). To zaś świadczy o braku zgodności planu miejscowego ze studium, gdyż plan nie uszczegółowia podstawowych ustaleń w zakresie polityki przestrzennej zawartych w studium, lecz je jeszcze bardziej uogólnia, a przy tym wprowadza rozszerzone – a więc inne niż w studium – przeznaczenie. W istocie wprowadza więc unormowanie, które nie jest zgodne ze studium. Jeżeli zatem – obojętnie z jakiej przyczyny – przeznaczenie określonego terenu przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest chociażby w części aktualne, to organ gminy może je zmienić i określić nowe. Nie może jednak zmieniać go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniego zmienienia studium, bo wówczas – tak jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku – dochodzi do naruszenia zasady zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że w niniejszej sprawie – z powodu braku zgodnej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Twardogóra lokalizacji usług i niezgodnego ze studium przeznaczenia terenu określonego w § 18 zaskarżonej uchwały – doszło do naruszenia ustaleń studium, co uzasadnia orzeczenie nieważności § 18 uchwały jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, iż w treści § 3 pkt 1 lit. d) i § 4 pkt 6 lit. b) funkcjonuje oznaczenie "U", zasadne jest stwierdzenie nieważności planu również w tym zakresie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.