II SA/Wr 103/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. O. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Starosta Ś. pismem z dnia 9 września 2015 r. (znak: [...]) poinformował W. O. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "Rozbudowa pionowa lokalu mieszkalnego" obejmującego nadbudowę kondygnacji mieszkalnej nad istniejącą częścią dwukondygnacyjną budynku mieszkalnego w Ś. przy ul. J.-[...], na działce nr 1539, AM-9, obręb ewidencyjny [...] – [...]. W treści pisma Starosta Ś. wyjaśnił m.in., że czynność pozostawienia opisanego powyżej wniosku wynika z jego nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie i została podjęta na podstawie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego – zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu z dnia 14 sierpnia 2015 r. (znak: [...]). Na opisane powyżej pismo W. O. wniósł zażalenie, kierując je do Starosty Ś., który wraz z pismem z dnia 19 października 2015 r. – powołując się na przepis art. 133 kodeksu postępowania administracyjnego – przekazał je Wojewodzie D.. W treści zażalenia W. O. wskazał, że kwestionowane przez niego pismo należy traktować jako postanowienie (pozbawione wymaganych prawem elementów) w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, które podjęte zostało w sposób nieprawidłowy, bowiem w dniu 20 sierpnia 2015 r. braki formalne wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały uzupełnione w sposób określony w wezwaniu Starosty Ś.. Ponadto W. O. zarzucił, że pismo Starosty Ś. nie zawiera odniesienia do żadnych orzeczeń sądów administracyjnych, zatem należy przyjąć, że wymagane przez organ w wezwaniu obowiązki nie istnieją. Wskazał też, że organy administracyjne winny działać z należytą przejrzystością, a powoływanie się przez organ na zapisy ustawy o własności lokali uznać należy za chybione. Wojewoda D. po dokonaniu analizy akt sprawy postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i art. 141 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późń. zm.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając podjęte orzeczenie Wojewoda D. wyjaśnił m.in., że w dniu 16 lipca 2015 r. W. O. zwrócił się do Starosty Ś. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji oznaczonej jako "Rozbudowa pionowa lokalu mieszkalnego" obejmującej nadbudowę kondygnacji mieszkalnej nad istniejącą częścią dwukondygnacyjną budynku mieszkalnego w Ś. przy ul. J.-[...] na działce nr 1539, AM-9, obręb ewidencyjny [...] – [...]. Starosta Ś. pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r. – działając na podstawie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wezwał W. O. do usunięcia braku formalnego wniosku z dnia 16 lipca 2015 r. w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, poprzez dołączenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na wykonanie przedmiotowej nadbudowy, wynikające ze zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wyrażonej w formie Uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej bez osób wstrzymujących się z uwagi na małą Wspólnotę Mieszkaniową (uchwała bez określenia nr z dnia 12 stycznia 2008 r.) Ponadto, w piśmie organ wskazał, że przywołana w złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uchwała Nr [...] z dnia 28 września 2010 r. dotyczy zgody na remont dachu, a nie na wykonanie nadbudowy. W treści w/w wezwania organ pouczył wnioskodawcę, że nieusunięcie braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Następnie Wojewoda D. podał w uzasadnieniu, że w odpowiedzi na wezwanie W. O. doręczył w dniu 20 sierpnia 2015 r. organowi pierwszej instancji pismo z załączonym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z treści którego wynika, że wnioskodawca swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi z tytułu własności oraz zgody współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych wyrażonej w dniu 10 grudnia 2013 r. Wskazał też, że Starosta Ś. pismem z dnia 9 września 2015 r. poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania, wyjaśniając jednocześnie, że zgodnie z art. 33 ustawy – Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, organ wskazał, że powołana przez wnioskodawcę w oświadczeniu uchwała nr [...] z dnia 28 września 2010 r. nie dotyczy zgody na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a wyłącznie zgody na podniesienie istniejącej kondygnacji do normatywnej wysokości. Organ zauważył jednocześnie, że w przypadku małej wspólnoty mieszkaniowej wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, która wynika z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.). W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. przedstawił argumentację odnoszącą się do istoty podjętego postanowienia i w tym zakresie wyjaśnił, że przed merytorycznym rozpatrzeniem zażalenia na rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym jest zobowiązany zbadać czy odwołanie jest dopuszczalne, a także czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przepis art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej zwanego k.p.a., stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 64 § 2 w/w ustawy, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania (żądania, wniosku), bez rozpoznania stanowi tzw. czynność materialno-techniczną. Czynności tej dokonuje właściwy w sprawie organ w formie pisemnej informacji skierowanej do osoby występującej z podaniem. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r., organ pierwszej instancji wezwał W. O., pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, do usunięcia braku formalnego złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Następnie, Starosta Ś., uznając że wnioskodawca nie uczynił zadość wezwaniu w wyznaczonym terminie, pozostawił wniosek o pozwolenie na budowę bez rozpoznania, o czym powiadomił wnioskodawcę pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r., powołując się na przepis art. 64 § 2 k.p.a. Ponieważ czynność materialno-techniczna pozostawienia wniosku złożonego przez W. O. bez rozpoznania nie podlega zaskarżeniu, organ był zobligowany stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na pismo, którym powiadomiono wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wojewoda D. wyjaśnił przy tym, że stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na czynność materialno-techniczną organ nie ocenia zasadności pozostawienia wniosku (o pozwolenie na budowę) bez rozpoznania. Strona, która uważa, że niesłusznie pozostawiono jej podanie bez rozpoznania może wnieść zażalenie na bezczynność organu właściwego do rozpatrzenia podania w trybie określonym w art. 37 k.p.a. (W. O. takie zażalenie złożył odrębnie). W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. dodatkowo wskazał, że wobec powołanych powyżej przepisów procesowych rozpatrzenie zażalenia byłoby obarczone wadą kwalifikowaną o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2343/11, LEX nr 1139834). Postanowienie powyżej opisane zostało zaskarżone przez W. O. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący oświadczył m.in.: "1. Zaskarżam w całości powyższe postanowienie. 2. Podnoszę błędność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, skoro w brew uzasadnieniom postanowienia wszystkie braki formalne mojego pierwotnego wniosku zostały uzupełnienie zatem, pozostawienie wniosku bez rozpoznania było błędne czyniąc zażalenie i niniejszą skargę słusznym i uzasadnionym. 3. Wnoszę o zmianę rozpoznania i stwierdzenia dopuszczalności zażalenia (przyjęcie, że wszelkie braki formalne wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały skutecznie w terminie uzupełnione). Precyzuję, że skarga dotyczy sprawy toczącej się od listopada 2008roku. W sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskał, zgodnie z prawem Decyzję nr [...] O WARUNKACH ZABUDOWY Urzędu Miejskiego w Ś. z dna [...]r. Pragnę przypomnieć, że Urząd Miejski przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z obowiązkiem prawnym zawiadamia wszystkich współwłaścicieli o wyrażenie zgody lub nie wyrażenie zgody do zamierzonej inwestycji jednego ze współwłaścicieli. W projekcie zostały uwzględnione wszystkie założenia zawarte w art.5 Prawa Budowlanego, projekt został złożony zgodnie z Art. 3 § 1 i 2, oraz 11 tegoż prawa. Do projektu została dołączona uchwała wspólnoty z wyrażoną zgodą 53,15% udziału z dnia 12.01.2008r. i uchwałę nr [...] z dnia 28.09.2010 roku zgoda na remont dachu małego, oświadczenie według Art. 4 Prawo Budowlane,. Zgodnie z wymogami opisanymi w pkt. 2.4 . i 2.5. Inne warunki: Decyzji nr [...] lokal mieszkalny musi zostać przebudowany bo nie jest zgodny z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. (Dz. U. nr 75 z 15.06.2002r., poz. 690 z późniejszymi zm.) - w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki. Lok. nienormatywny (wys.- 2,0m.) Na str.3 uzasadnienia tejże decyzji stwierdza się, że niniejsza decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wystąpiłem do Urzędu Starosty o pozwolenie na budowę z projektem pod tyt.: Nadbudowa Kondygnacji Mieszkalnej nad istniejącą częścią dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego. Zgodnie z decyzją nr [...] podwyższenie lokalu nr 4 do normatywnej wysokości 2,50m. Wykonanie lokalu mieszkalnego w wolnej przestrzeni ponad dachem przy ul. J. w Ś.. Wykonanie mieszkania dwu poziomowe. Wystąpiłem do wspólnoty mieszkaniowej o wyrażenie zgody, na wykonanie inwestycji zgodnie z Decyzją nr 62/2007 o Warunkach Zabudowy. W uchwale tej poprosiłem współwłaścicieli budynku o krótkie uzasadnienie, dlaczego Pan/i/ nie wyraża zgody (uchwała w załączeniu). Opisane obawy współwłaścicieli budynku są różne w zależności od wiedzy budowlanej współwłaścicieli. W tej sytuacji opisane obawy współwłaścicieli powinny zostać rozpatrzone przez Urząd Starosty Budownictwa czy te obawy są zasadne czy nie. Zleciłem również wykonanie rzeczoznawcy budowlanemu opinii do zastrzeżeń zawartych w uchwale przez współwłaścicieli budynku. Inż. R. P., biegły sądowy, rzeczoznawca budowlany na str. 2 opinii - cytat: "Zatem treść uzasadnienia sprzeciwu części członków wspólnoty, która wyrażona jest w Uchwale nr [...] o treści jak (w uchwale) mija się całkowicie z prawdą i stanem faktycznym - patrz ekspertyza - za i projekt budowlany." (uchwała jak i opinia w załączeniu). Pismo zostało zarejestrowane pod nr [...] Projekt ten nie został zatwierdzony. Z całej sytuacji wynika jedno, że nie decyduje założenia projektanta, projektu i założenia w nim zawarte, poprawa estetycznego wyglądu budynku i jego funkcjonalności, zaprojektowane w nim dodatkowych wieńców (wzmocnień budynku). Nie decyduje Urząd Starosty, przepisy, zawarte w decyzji o Warunkach Zabudowy, lecz zgoda współwłaścicieli, osób którzy nie posiadają wykształcenia budowlanego i na dodatek uchwała ta, to ma rolę drugorzędną jak sam Dyrektor Wydziału Budownictwa stwierdza w piśmie z dnia 1 grudnia 2015r. (pisma i uchwała w załączeniu). Urząd odmówił wydania pozwolenia na budowę uzasadniając braku bezwzględnej zgody wszystkich współwłaścicieli. Wydział budownictwa Starosty nie interesuje pkt. 2.5 Inne Warunki: Decyzji o Warunkach Zabudowy Nr [...] To, że lokal nr 4 jest niezgodny z przepisami, jest spękany a zaprojektowane wieńce zepną ten budynek w całość." W dalszej części skargi W. O. w obszerny sposób opisał działania podejmowane w celu uzyskania pozwolenia na budowę opisywanej wcześniej inwestycji i jej zrealizowania oraz przedstawił polemikę ze stanowiskiem Starosty Ś. dotyczącym wymaganego przez ten organ od skarżącego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W doręczonej Sądowi w dniu 17 lutego 2016 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając w uzasadnieniu wniosku, że po zapoznaniu się z treścią skargi nie znalazł argumentów prawnych, które przemawiałyby za zmianą dotychczasowego stanowiska w sprawie, w związku z czym podtrzymuje stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo w uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi Wojewoda D. poinformował, że dnia 15 października 2015 r., do organu wpłynęło pismo W. O. określone, jako skarga w przedmiocie pozostawienie bez rozpoznania wniosku w sprawie pozwolenia na budową (pismem Starosty Ś. z dnia 9 września 2015 r., - [...]). Z treści powyższego pisma wynikało, że zawierało ono zażalenie na bezczynność - organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem W. O. z dnia 16 lipca 2015 r. w rozumieniu art. 37 – Kodeksu postępowania administracyjnego. Zażalenie zostało rozpatrzone przez Wojewodę D. postanowieniem z dnia [...], uznającym zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione i odmawiającym wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Na to postanowienie W. O. również wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu: 9 luty 2016 r.). W toku postępowania sądowoadministracyjnego doręczone zostało pismo skarżącego zawierające stwierdzenie, że "skarga dotyczy sprawy niewydania pozwolenia na budowę przez Starostę Ś.", w którym W. O. przedstawił argumentację zbieżną z powołaną w uzasadnieniu skargi, natomiast w dniu 15 kwietnia 2016 r. przedłożone zostało do akt sprawy pismo skarżącego z załączoną dokumentacją fotograficzną, obrazującą stan dewastacji budynku w 2012 roku. W treści pisma W. O. wyjaśnił zakres planowanego zamierzenia inwestorskiego oraz ponownie wskazał na "blokadę" wydania decyzji o pozwoleniu na budowę utrzymywaną przez Starostę Ś. od 2008 roku. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 19 kwietnia 2016 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji (postanowienia) administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem dokonywanej w tej sprawie kontroli sądowej jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, w którego podstawie prawnej Wojewoda D. wskazał przepisy art. 134 w związku z art. 144 oraz art. 141 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści powołanego w zaskarżonym orzeczeniu przepisu art. 134 kpa wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast w pozostałych powołanych przepisach ustawodawca postanowił, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 (oznaczonym jako "Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 kpa) oraz, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 kpa). Zaskarżone orzeczenie wydane zostało we wstępnym etapie postępowania drugoinstancyjnego, w którym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy jest zobligowany przede wszystkim do oceny dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia oraz zachowania przy jego wniesieniu ustawowo określonego terminu, bowiem dopiero stwierdzenie dopuszczalności odwołania (zażalenia) umożliwia organowi odwoławczemu ocenę jego zasadności. Podejmowane na tym etapie postępowania instancyjnego orzeczenie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia przez organ odwoławczy do oceny merytorycznej zarzutów odwołania lub zażalenia jest pozytywna ocena tego organu, co do dopuszczalności odwołania. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda D. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez W. O. na pismo Starosty Ś. z dnia 8 września 2015 r. informujące o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego oznaczonego jako "rozbudowa pionowa lokalu mieszkalnego", obejmującego nadbudowę kondygnacji mieszkalnej nad istniejącą częścią dwukondygnacyjną budynku mieszkalnego w Ś. przy ul. J.-[...], na działce nr 1539, AM-9, obręb ewidencyjny [...] – [...]. Takie orzeczenie ma charakter wyłącznie proceduralny i pozbawia organ odwoławczy uprawnienia do merytorycznego rozpoznania sprawy. W literaturze prawniczej wskazuje się, iż niedopuszczalność zażalenia może wynikać z m.in. z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Przesłanki podmiotowe dotyczą złożenia zażalenia przez podmiot nieuprawniony. Mając na względzie powyższe uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że wniesione przez W. O. zażalenie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. Po dyskusji w literaturze przedmiotu co znalazło swój wyraz także w orzecznictwie sądowym (gdzie najpierw wyrażano pogląd, iż jest to pozostawienie wniosku bez rozpoznania przyjmuje formę decyzji, a później że jest to forma postanowienia) upowszechnił się pogląd - poparty stabilną i jednolitą linią orzecznictwa sądów administracyjnych - iż jest to czynność materialno-techniczna (a więc nie czynność prawna wynikająca z wydanej decyzji lub postanowienia), o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę. (Zob. np. uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNIAPiUS 2000, Nr 19, poz. 702; post. NSA z dnia 3 września 1992 r., III SA 1407/92, OSP 1994, z. 8. poz. 104, uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, OSP 2014/5/53). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, więc na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia. W konsekwencji organ odwoławczy był zobowiązany do zastosowania art. 134 k.p.a. W obowiązującym stanie prawnym nie budzi wątpliwości, iż konsekwencją wniesienia zażalenia od pisma i informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i judykaturze administracyjnej bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej pozostaje bezczynnym, co uprawnia do wniesienia skargi do sądu z zachowaniem trybu określonego w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie stwierdzono, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia jako czynność materialno-techniczna nie podlega zaskarżeniu w toku instancyjnym (poprzez odwołanie czy zażalenie), zatem nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast podmiotowi, który zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez ten podmiot wniosku, który – w ocenie wnoszącego żądanie – spełnia kryterium kompletności przysługuje skarga na bezczynność organu. Wówczas Sąd ocenia, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a poprzez to, czy faktycznie organ pozostawał bezczynny w sprawie (por. uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSP 2001/1/12 z glosą B. Adamiak; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r.; I GSK 485/07, Lex nr 469747; uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, OSP 2014/5/53).