II SA/Wr 105/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Wojewody D. z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. Starosta S. postanowieniem z dnia (...) lipca 2018 r. znak: (...), działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. (tj. Dz.U. z 2017 r. , poz. 1257), wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty S. z dnia (...) listopada 2013 r., nr (...), którą zmieniono decyzję Starosty S. z dnia (...)kwietnia 2009 r. nr (...) udzielającą S. O. oraz J. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o pojemności V= 9,0 m3, przyłączem wodociągowym (w granicach działki) oraz wewnętrzną linią zasilającą niskiego napięcia, przewidzianych do realizacji na działce nr (...), (...), w miejscowości P., gm. S.. Następnie Starosta S. postanowieniem z dnia (...) września 2018 r. nr (...) przyjmując w podstawie prawnej art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...), którą zmieniono decyzję Starosty S. z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...). Organ wskazał, że z uwagi na złożoną przez D. M. skargę na bezczynność Starosty S., akta sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że należy zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła D. M. twierdząc, że przekazanie akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stanowi "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazała również, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie bezczynności przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym, którego wyjaśnienie jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając zażalenie, Wojewoda D. postanowieniem z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania tj. oceny aktywności organu administracji publicznej zmierzającej do merytorycznego załatwienia sprawy, w żaden sposób nie jest powiązane z postępowaniem wznowieniowym dotyczącym ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...). Organ odwoławczy stwierdził, że najważniejszym elementem, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. W ocenie Wojewody D., sądowa ocena terminowości podejmowanych czynności przez organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wpływa na kontynuowanie postępowania jak też wydanie stosowanego rozstrzygnięcia. Kolejno organ odniósł się do kwestii wskazanej przez Starostę S. w uzasadnieniu postanowienia odnośnie przekazania akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, które miało kolidować w podejmowaniu dalszych czynności w przedmiocie wznowienia postępowania. Wojewoda podkreślił, że z przedstawionej dokumentacji nie wynika, żeby organ wystąpił o wypożyczenie akt sprawy celem sporządzenia ich odpisów na potrzeby prowadzonego postępowania jak też brak jest informacji, że akta nie mogą być udostępnione Staroście S. z uwagi na czynności podejmowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przekazując akta sprawy do Sądu, organ winien rozważyć zasadność sporządzenia kopii całości lub części akt. Jest możliwe zwrócenie się do sądu o wypożyczenie całości akt lub sukcesywnie ich części – co w analizowanej sprawie nie miało miejsca. Dnia 14 lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga D. M. na postanowienie Wojewody D. z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...). Przedmiotowemu postanowieniu zarzucono: 1) rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na uchyleniu przez Wojewodę D. postanowienia Starosty S. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego bez stwierdzenia, iż wydane zostało ono z rażącym naruszeniem prawa; 2) obrazę art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego w dotychczasowym brzmieniu, a tym samym właściwym środkiem odwoławczym od postanowienia Wojewody D. winna być skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie sprzeciw. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że postanowienie Starosty S. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zmianę w tym zakresie postanowienia Wojewody D.. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że postanowienie Wojewody D. nie odnosi się do zarzutu skarżącej w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Taki zarzut został zawarty w zażaleniu skarżącej, a oparty jest on na instrumentalnym traktowaniu przepisów prawa przez Starostę S. przejawia się w stosowaniu przepisów wbrew treści tych przepisów w celu uniknięcia podjęcia decyzji w sprawie do czasu upłynięcia terminów uniemożliwiających uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym wskutek upływu czasu od daty doręczenia decyzji. Skarżąca wyjaśnia, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte dnia 24 lipca 2014 r. a nie jak podaje Wojewoda dnia 24 lipca 2018 r. (toczy się zatem już 5 rok), a decyzja której ono dotyczy została wydana dnia 19 listopada 2013 roku. W ocenie skarżącej postępowanie wznowieniowe cechuje bezczynność i przewlekłość. W związku z tym 28 sierpnia 2018 r. została skierowana skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego, która jest prowadzona w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu pod sygnatura II SAB/Wr 62/18. Zdaniem skarżącej, zgłoszenie zarzutu nieważności postanowienia Starosty S. o zawieszeniu postępowania z urzędu zostało całkowicie przez Wojewodę D. w zaskarżonym postanowieniu pominięte, tak samo zresztą jak oparcie wydanego przez Starostę postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie prawnej tj. art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., na które powołuje się zaskarżone postanowienie Starosty. Następnie, w skardze wskazano, że uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. nie spowoduje wyeliminowania niezgodnych z prawem praktyk Starosty S. w postaci instrumentalnego stosowania prawa tj. celowego stosowania prawa niezgodnego z jego przeznaczeniem. Posługiwanie się przez Starostę S. instytucją zawieszenia z urzędu postępowania wbrew przesłankom wynikającym z art. 97 k.p.a. miało miejsce w przeszłości i mimo późniejszego uchylenia tego postanowienia przez Wojewodę nie wyeliminowało instrumentalnego posługiwania się tą instytucją przez Starostę. Skarżąca wyjaśnia, że ze względu na datę wszczęcia postępowania wznowieniowego, które miało miejsce w 2014 r. środkiem odwoławczym przysługującym od postanowienia Wojewody D. powinna być skarga, a nie sprzeciw tak jak skarżąca została pouczona. Skarżąca wskazuje, że pouczenie o przysługującym środku odwoławczym nie jest konsekwentne, gdyż część pouczenia zawarta na stronie 4 postanowienia dotycząca wniesienia należnej opłaty odnosi się do wniesienia opłaty należnej od skargi, a nie do wniesienia opłaty należnej od wniesienia sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że okoliczności faktyczne i motywy prawne zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił również, że stwierdził brak podstaw faktycznych do zawieszenia postępowania wznowieniowego, jednak nie można ocenić tego faktu w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obligującego do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie Wojewody D. z dnia (...) stycznia 2019 r. , nr (...), którym uchylone zostało postanowienie z dnia (...) września 2018 r. znak: (...), którym Starosta S. na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...). Zgodnie z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. ( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1263/18, LEX). Odnosząc się do analizowanej sprawy, nie można uznać za "zagadnienie wstępne"– jak słusznie stwierdził to Wojewoda D.- dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny (w postępowaniu na bezczynność i przewlekłość postępowania), czy organ pierwszej instancji przewlekle prowadził postępowanie jak też czy był w bezczynności oraz fakt wypożyczenia akt administracyjnych do Sądu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Starosta S. wydając postanowienie z dnia 24 września 2018 r. dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie,z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją uregulowaną w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dającą możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji oraz postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Doniosłość tych wad jest tak duża, że powoduje, iż nie wystarczy uchylenie decyzji, a trzeba stwierdzić jej nieważność, tzn. orzec, iż od chwili wydania – ex tunc – była ona nieważna. Stosownie do tej wadliwości wyjaśnić przyjdzie, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Treść tego pojęcia została jednak ukształtowana przez doktrynę i orzecznictwo, gdzie wskazuje się, że nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2k.p.a. O uznaniu naruszenia prawa za rażące decyduje jego oczywistość, polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Inaczej mówiąc, naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, bądź też obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie takie musi być oczywiste i wyraźne. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z rażącym naruszeniem prawa mieli byśmy zatem do czynienia wtedy, gdyby treść postanowienia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Istotne dla rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Należy podkreślić, że w świetle orzecznictwa art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może zostać uznany za jednoznaczny i oczywisty. Ewentualnego nieprawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można zatem traktować, jako rażąco naruszającego prawo, a co najwyżej za zwykłe naruszenie przepisu prawa procesowego. W konsekwencji, skoro nie można jednoznacznie wykazać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, to nie można również uznać, że skutki takiego postanowienia, jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności. ( Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 2 lutego 2018 r. VII SA/Wa 836/17). Sąd nie podziela również zarzutu jakoby błędne pouczenie o sposobie i formie wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie, stanowiło kwalifikowaną wadę do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. W świetle przedstawionej argumentacji i zakresu sądowej kontroli w niniejszej sprawie, jako chybione należało ocenić zarzuty skargi. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.