VII SA/Wa 836/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postępowania oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie z [...] lutego 2017 r. [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2016 r. [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2015 r., [...] i zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr [...] i [...] przy ulicy K.[ w K.podlegającego rozbiórce na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z [...] maja 1983 r. [...], do ostatecznego ustalenia warunków zabudowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił zasady postępowania o stwierdzenie nieważności i stwierdził, że kontrolowane postanowienie nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt wynika, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 37 Prawo budowlane z 1974 r., w sprawie ww. budynku K. M. wnioskiem z 9 października 2015 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...]. Powyższe było podstawą uznania, że zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca zawieszenie postępowania. Organ przybliżył instytucję zawieszenia postępowania oraz przesłankę zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie GINB uznanie przez organ wojewódzki, że ustalenie przez Burmistrza K. warunków zabudowy wskazanej działki dla samowolnie wybudowanego obiektu jest zagadnieniem wstępnym, określonym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Prawo budowlane z 1974 r. w art. 37 uzależnia możliwość legalizacji obiektu budowlanego (lub wykonanych w nim robót budowlanych) od przeznaczenia terenu zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, na którym znajduje się obiekt budowlany oraz od tego, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania, z tym że należy uwzględnić także przeznaczenie terenu od daty jego budowy. Dlatego organ nie naruszył rażąco prawa uznając rozstrzygnięcie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym za zagadnienie wstępne w legalizacji obiektu na podstawie art. 37 Prawo budowlane z 1974 r. Skargę na to postanowienie złożyła W. P. zarzucając rażące naruszenia prawa, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa w aspekcie art. 153 p.p.s.a. (sygn. akt IV SA/Po 798/13 z 9.10.2013 r.), wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podniosła, że organy popełniły błąd subsumcji, tzn. niewłaściwie uznały, iż w sprawie występuje w ogóle zagadnienie wstępne polegające na konieczności ustalenia warunków zabudowy. Wskazała, że błędem była próba legalizacji samowoli. Kluczowe znaczenie ma fakt wydania pozwolenia na budowę jednego budynku (budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. K. [...] w K.) z zastrzeżeniem rozbiórki innego budynku (w podwórzu, będącego przedmiotem postępowania kontrolowanego postępowania). Skoro jeden budynek powstał, to drugi musi zostać rozebrany. Bez znaczenia jest nawet badanie, czy drugi budynek był wybudowany legalnie. Zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z 2 maja 1983 r., drugiego budynku od ponad 30 lat nie powinno być, a to że był i pozostaje samowolą budowlaną jest dodatkowym argumentem na jego rozbiórkę. Ustalenie warunków zabudowy nie jest i nie może być w tej sytuacji traktowane jako zagadnienie wstępne. Powinien być wydany bezwzględnie nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Celem działania organu nadzoru budowlanego jest nie tylko usunięcie skutków samowoli budowlanej, ale przede wszystkim przywrócenie porządku prawnego (restytucja). Istnienie drugiego budynku (podlegającego rozbiórce) ten porządek burzy. Nakaz rozbiórki jest jedynym sposobem naprawczym. Przywrócenie porządku prawnego, to w istocie wykonanie zlecenia z art. 162 § 2 kpa, które znajdowało oparcie w obowiązujących wówczas przepisach (WSA w Poznaniu w wyroku sygn. akt IV SA/Po 798/13 z 9.10.2013 r.) To ewentualne zalegalizowanie budynku, którego nie powinno być, wywoła skutek niemożliwy do zaaprobowania w praworządnym państwie. Oczekiwanie na warunki zabudowy było i jest pozbawione podstaw. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r., którym organ utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] lutego 2017 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2016 r. uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2015 r. i zawieszającego z urzędu – w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie w sprawie opisanego budynku mieszkalnego do ostatecznego ustalenia warunków zabudowy. Zaznaczyć na wstępie należy, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia ma ustalić, czy decyzja postanowienie będąca przedmiotem tego postępowania, wydana w trybie zwyczajnym, dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest natomiast celem tego postępowania rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w kolejnej instancji, albowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest sprawa już rozstrzygnięta. Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, bowiem jest to odstępstwo od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. Odnosząc się natomiast do przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśnić trzeba, że rażące naruszenie prawa, stanowiące przyczynę nieważności decyzji/postanowienia, musi nosić znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym unicestwiającym nawiązany stosunek administracyjnoprawny. W doktrynie prawa administracyjnego ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję/postanowienie, która stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść aktu można określić jako przeciwstawiającą się przepisom, na podstawie których została wydana. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z jasno brzmiącymi przepisami prawa, a zatem nie wymagającymi wykładni oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Opisana wyżej sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Nie ma bowiem wątpliwości, że w obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym postanowienia, jak i w obecnie obowiązującym porządku prawnym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pozwala na zawieszenie postępowania administracyjnego tylko w sytuacji występowania tzw. zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Zaznaczyć jednak trzeba, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" nie zostało zdefiniowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Jako pojęcie niejednoznaczne, budzące od lat wątpliwości, zostało ukształtowane w drodze wykładni w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu. Można mówić jedynie o przeważającej linii orzeczniczej. Tylko ubocznie zatem wskazać można, że w dominującym orzecznictwie przyjmuje się, że skazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11,publ. CBOS). Prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ogranicza się jedynie do sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ czy sąd, wydanie decyzji nie jest w ogóle możliwe. Niezależnie bowiem od tego przypadku, akcentującego bezpośredni i warunkujący związek pomiędzy decyzjami, należy przyjąć, że zawieszenie postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy możemy mówić o bezpośrednim wpływie (zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść (kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 239/10 oraz z 25 września 2008 r. sygn. II OSK 1103/07). Tym samym omawiany przepis nie może zostać uznany za jednoznaczny i oczywisty. Ewentualnego nieprawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można zatem traktować, jako rażąco naruszającego prawo, a co najwyżej za zwykłe naruszenie przepisu prawa procesowego. W konsekwencji, skoro nie można jednoznacznie wykazać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, to nie można również uznać, że skutki takiego postanowienia, jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności. W świetle przedstawionej argumentacji i zakresu sądowej kontroli w niniejszej sprawie, jako chybione należało ocenić zarzuty skargi. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.